Проблемы реформирования законодательства о государственной гражданской службе субъектов рф
О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А.В.
ГУСЕВ
Гусев А.В., заместитель
Председателя Уставного суда Свердловской
области, кандидат юридических наук
В
связи с проводимой в стране реформой
государственной службы происходит
кардинальное обновление законодательства
о государственной гражданской службе
субъектов РФ.
Новые законы о
государственной гражданской службе уже
приняты в ряде регионов (Республиках
Татарстан, Калмыкии, Карелии, Чувашии,
Владимирской, Кировской, Московской,
Магаданской, Новосибирской, Орловской,
Пермской, Саратовской, Тюменской,
Ульяновской, Читинской областях,
Коми-Пермяцком и Ханты-Мансийском
автономных округах, г. Москве и других). В
Омской области принят Кодекс о
государственных должностях и
государственной гражданской службе, в
Республике Марий Эл - Закон о регулировании
отношений в области государственной
гражданской службы, в Республике Мордовия -
Закон о государственных должностях и
должностях гражданской службы, в
Ленинградской области - Закон о правовом
регулировании гражданской службы, в
Республике Коми и Еврейской автономной
области - Законы о некоторых вопросах
государственной гражданской службы.
При этом в законотворческой практике
обозначилось два подхода к содержанию
базовых региональных законов о гражданской
службе. В одних субъектах РФ эти законы
принимаются в виде объемных комплексных
документов, своеобразных кодексов, в
которых консолидированы нормы
федерального и регионального
законодательства. В результате большая
часть законов о гражданской службе
Кировской, Орловской области,
Коми-Пермяцкого автономного округа и г.
Москвы попросту дублирует Федеральный
закон "О государственной гражданской
службе РФ". Несмотря на большой массив
правовых норм, их действительный
регулятивный потенциал невелик. К тому же
нередко нормы федерального
законодательства воспроизводятся с
неточностями, искажениями - региональный
законодатель словно бы стремится создать
"улучшенную местную редакцию" Федерального
закона, действующую в отдельно взятом
субъекте РФ.
Другие регионы предпочли
не заниматься переписыванием Федерального
закона, а сосредоточились на регулировании
только тех вопросов, которые действительно
находятся в их компетенции. Само
наименование их Законов: "О некоторых
вопросах гражданской службы", "О
регулировании отношений в области
гражданской службы", "Об особенностях
организации и правового регулирования
гражданской службы" указывает на то, что они
не претендуют на роль всеобъемлющего
регулятора региональной гражданской
службы.
Думается, что принятие
компактных законов, в которых содержатся
конкретные правовые нормы, более
предпочтительно. Ранее государственная
служба субъектов РФ полностью относилась к
их ведению, что подразумевало широкую
самостоятельность в ее регулировании.
Федеральным законом устанавливались
только правовые основы государственной
службы субъектов РФ. Теперь же правовое
регулирование региональной гражданской
службы отнесено к совместному ведению РФ и
ее субъектов, причем на федеральном уровне
регулирования сконцентрированы все
ключевые основы организации и прохождения
гражданской службы, правового статуса
служащих. На долю же субъектов РФ оставлен
только ряд вполне конкретных полномочий,
регулировать которые уместнее в конкретных
законах и на подзаконном уровне.
Вряд ли
целесообразно и принятие единого
законодательного акта (тем более
называемого Кодексом) о лицах, замещающих
государственные должности, и о гражданской
службе, как это сделано в Омской области. В
российской правовой системе сформировано
раздельное законодательство о лицах,
замещающих государственные должности,
государственной и муниципальной службе, и
лишь в теории государственного управления
и юридической науке соответствующие виды
деятельности объединяются понятием
публичной службы. Укрепление взаимосвязи
между видами публичной службы, безусловно,
необходимо, но делать это следует не на
региональном, а на общегосударственном
уровне (в частности, приняв Федеральный
закон о статусе лиц, замещающих
государственные должности субъектов РФ).
Кроме того, унификация правового
регулирования не должна заключаться в
прямом заимствовании правовых норм. Весьма
сомнительными представляются положения
Кодекса о государственных должностях и
государственной гражданской службе Омской
области о заключении контрактов (очевидно,
по аналогии со служебными контрактами на
гражданской службе) с депутатами, членами
Правительства и другими лицами,
замещающими государственные должности.
На основе анализа имеющихся у субъектов РФ
правотворческих полномочий и с учетом их
законодательной практики можно предложить
следующую общую схему структуры
регионального законодательства о
гражданской службе:
1) базовый закон
субъекта РФ об особенностях организации и
правового регулирования региональной
гражданской службы, в котором, в частности,
урегулированы следующие вопросы:
распределена компетенция между
представительным (законодательным) органом
и высшим должностным лицом субъекта РФ в
сфере регулирования и организации
гражданской службы;
определен состав
законодательства о гражданской службе
субъекта РФ (указаны законы и иные
нормативные правовые акты, которые будут
приняты в развитие базового закона по
отдельным аспектам организации и
прохождения службы);
уточнен порядок
учреждения должностей гражданской службы
субъекта РФ;
определены должностные
лица, которые выполняют функции
представителей нанимателя;
установлен
перечень должностей гражданской службы
категории "руководители", замещаемых на
определенный срок полномочий;
закреплены виды дополнительных
государственных гарантий и основные
условия их предоставления служащим;
определены статус и компетенция органа по
управлению государственной службой;
2)
законы и иные нормативные правовые акты
субъектов РФ, принимаемые в развитие
базового закона по отдельным аспектам
организации и прохождения гражданской
службы. В некоторых регионах такие акты уже
приняты: утверждены реестры должностей
гражданской службы (Астраханская,
Рязанская, Тюменская области), приняты
законы и иные нормативные акты о
квалификационных требованиях к должностям
(Сахалинская область), о кадровом процессе
(Ленинградская область), о кадровом резерве
(Тюменская область), о порядке присвоения и
сохранения классных чинов, о порядке
командирования служащих (Еврейская
автономная область), об отпусках (Амурская
область), об оплате труда служащих
(Владимирская, Ивановская, Омская,
Пензенская, Пермская области).
По
содержанию законы и иные нормативные
правовые акты о гражданской службе, которые
могут быть приняты субъектами РФ, можно
подразделить на следующие блоки:
организация системы должностей и классных
чинов:
- закон или иной нормативный
правовой акт субъекта РФ об утверждении
реестра должностей государственной
гражданской службы субъекта РФ;
- законы
или иные нормативные правовые акты
субъекта РФ об учреждении должностей
государственной гражданской службы
субъекта РФ;
- закон субъекта РФ о
квалификационных требованиях к стажу
государственной гражданской службы и стажу
(опыту) работы по специальности;
- закон
или иной нормативный правовой акт субъекта
РФ о порядке присвоения классных чинов
гражданским служащим;
финансирование
гражданской службы и оплата труда
служащих:
- закон или иной нормативный
правовой акт субъекта РФ о денежном
содержании (оплате труда) служащих;
-
закон о бюджете субъекта РФ, в котором
предусматриваются расходы на
финансирование государственной
гражданской службы;
- закон или иной
нормативный правовой акт субъекта РФ о
порядке увеличения (индексации) размеров
окладов денежного содержания по должностям
гражданской службы;
- нормативный
правовой акт субъекта РФ об установлении
окладов денежного содержания (размеров
должностных окладов и окладов за классный
чин) по должностям гражданской службы;
-
нормативный правовой акт субъекта РФ об
утверждении перечня должностей
гражданской службы, по которым может
устанавливаться особый порядок оплаты
труда;
- нормативный правовой акт
субъекта РФ об утверждении порядка
формирования фонда оплаты труда
государственных гражданских служащих
субъекта РФ и фонда оплаты труда
работников, замещающих должности, не
являющихся должностями государственной
гражданской службы субъекта РФ;
- закон
или иной нормативный правовой акт субъекта
РФ о порядке и условиях выплаты гражданским
служащим субъекта РФ единовременного
поощрения;
государственные гарантии,
предоставляемые гражданским служащим:
-
закон субъекта РФ о выплатах гражданским
служащим по обязательному
государственному страхованию;
-
нормативный правовой акт субъекта РФ о
порядке и условиях предоставления
ежегодного дополнительного оплачиваемого
отпуска гражданским служащим, имеющим
ненормированный служебный день;
-
нормативный правовой акт субъекта РФ о
порядке и условиях командирования
гражданских служащих субъекта РФ;
-
нормативный правовой акт субъекта РФ о
порядке и условиях возмещения расходов,
связанных с переездом гражданского
служащего и членов его семьи в другую
местность при переводе гражданского
служащего в другой государственный
орган;
- нормативный правовой акт
субъекта РФ о порядке и условиях
транспортного обслуживания
государственных гражданских служащих
субъекта РФ;
- нормативный правовой акт
субъекта РФ о порядке и условиях получения
гражданскими служащими субъекта РФ
единовременной субсидии на приобретение
жилой площади;
формирование кадрового
состава гражданской службы:
- закон или
иной нормативный правовой акт субъекта РФ о
кадровом резерве на гражданской службе
субъекта РФ;
- нормативный правовой акт
субъекта РФ о порядке заключения договоров
на обучение между государственными
органами субъекта РФ и гражданами с
обязательством последующего прохождения
гражданской службы;
- закон или иной
нормативный правовой акт субъекта РФ о
порядке размещения, объеме и структуре
государственного заказа субъекта РФ на
профессиональную переподготовку,
повышение квалификации и стажировку
гражданских служащих субъекта РФ;
управление гражданской службой,
обеспечение ее развития и контроля за
соблюдением законодательства о
гражданской службе:
- закон или иной
нормативный правовой акт субъекта РФ об
органе по управлению гражданской службой
субъекта РФ;
- закон или иной
нормативный правовой акт субъекта РФ об
утверждении программы развития
гражданской службы субъекта РФ и
проведении экспериментов в рамках
соответствующей программы;
-
нормативный правовой акт субъекта РФ об
утверждении положения о представлении
сведений о полученных гражданским служащим
субъекта РФ доходах и принадлежащем ему на
праве собственности имуществе, являющихся
объектами налогообложения, об
обязательствах имущественного характера
гражданского служащего субъекта РФ.
Разумеется, приведенный перечень является
примерным. Каждый регион самостоятельно
определяет, какие именно законы и иные
нормативные правовые акты, в какой
последовательности и в какие сроки будут
приниматься. Некоторые субъекты РФ
урегулировали многие из отнесенных к их
полномочиям вопросов непосредственно в
базовом законе о гражданской службе
(утвердили реестр должностей гражданской
службы, установили квалификационные
требования к должностям, порядок
присвоения классных чинов, предусмотрели
порядок и сроки перехода на новые условия
оплаты труда, определили орган управления
гражданской службой), другие предпочли
принять отдельные законы или подзаконные
нормативные правовые акты. Так, например, в
Ленинградской области принят единый
законодательный акт, которым утверждены
перечень государственных должностей,
реестр должностей гражданской службы и
одновременно с этим урегулированы размеры
и условия оплаты труда по всем указанным
должностям.
Наряду с принятием нового
законодательства идет процесс
редактирования и отмены устаревших
нормативных правовых актов субъектов РФ.
При этом, однако, не всегда выдерживается
необходимая последовательность обновления
законодательства, соблюдаются границы
компетенции между РФ и ее субъектами. Так,
Закон Свердловской области "О Реестре
государственных должностей
государственной службы" был признан
утратившим силу, в то время как нового
нормативного правового акта по данной
тематике принято не было. Порядок
проведения конкурса, аттестации для всех
гражданских служащих регулируется указами
Президента РФ, а соответствующие
нормативные правовые акты субъектов РФ
должны утратить силу. Несмотря на это,
Губернатор Ленинградской области в конце
января 2005 г., т.е. буквально за несколько
дней до принятия Президентом РФ
соответствующего Указа, утвердил Временное
положение о порядке проведения конкурса.
Вместе с тем сегодня пока еще невозможно
полностью скорректировать все
дореформенное региональное
законодательство, поскольку многие
федеральные нормативные правовые акты до
сих пор не приняты. Отсутствуют федеральные
законы о медицинском страховании и
пенсионном обеспечении служащих и членов
их семей, указы Президента РФ о порядке
исчисления стажа службы и зачета в него
иных периодов, о персональных данных и
ведении личных дел, о дополнительном
профессиональном образовании служащих. В
таких условиях субъекты РФ вынуждены, чтобы
не допустить пробелов в правовом
регулировании и обеспечить права служащих,
сохранять действие своего
законодательства, хотя регулирование
соответствующих вопросов сегодня
находится вне их компетенции.
Некоторые
нормативные правовые акты должны
приниматься субъектами РФ на основании или
с учетом федерального законодательства.
Так, до утверждения федерального реестра
должностей гражданской службы субъектам РФ
затруднительно принять полноценную
редакцию аналогичных реестров
регионального уровня.
В течение
переходного периода субъектам РФ предстоит
решить ряд важных организационно-правовых
вопросов, связанных с определением
должностных лиц, которые являются
представителями нанимателя, уточнением
порядка учреждения должностей гражданской
службы, статуса ранее учрежденных
должностей государственной службы и
замещающих их служащих, проведением
квалификационных экзаменов и аттестации,
присвоением классных чинов и установлением
соотношения ранее присвоенных
квалификационных разрядов с классными
чинами гражданской службы. Необходимо
установить порядок и сроки перехода на
новые условия оплаты труда, пересмотреть
существующие условия медицинского и
социально-бытового обслуживания и т.д.
В
законодательстве субъектов РФ, как правило,
указывается, что представителем нанимателя
для служащих органов исполнительной власти
является высшее должностное лицо региона
(губернатор, глава администрации), для
служащих законодательного собрания - его
председатель, для других служащих -
руководитель соответствующего
государственного органа. В г. Москве
представителем нанимателя
