ЗАКЛЮЧЕНИЕ Комитета по делам СНГ и связям с соотечественниками от 05.03.2003 n 66"ПО ПРОЕКТУ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О РАТИФИКАЦИИ КОНВЕНЦИИ ОБ ОБЕСПЕЧЕНИИ ПРАВ ЛИЦ, ПРИНАДЛЕЖАЩИХ К НАЦИОНАЛЬНЫМ МЕНЬШИНСТВАМ"(первое чтение)


ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КОМИТЕТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ ПО ДЕЛАМ СОДРУЖЕСТВА
НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ И СВЯЗЯМ С СООТЕЧЕСТВЕННИКАМИ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 5 марта 2003 г. N 66
ПО ПРОЕКТУ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О РАТИФИКАЦИИ
КОНВЕНЦИИ ОБ ОБЕСПЕЧЕНИИ ПРАВ ЛИЦ, ПРИНАДЛЕЖАЩИХ
К НАЦИОНАЛЬНЫМ МЕНЬШИНСТВАМ"
(первое чтение)
Конвенция об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам (далее - Конвенция), была подписана в Москве 21 октября 1994 года главами десяти государств - участников Содружества Независимых Государств: Азербайджанской Республики, Республики Армения, Республики Беларусь, Республики Грузия, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Республики Молдова, Российской Федерации, Республики Таджикистан и Украины.
Азербайджан и Украина подписали Конвенцию с оговорками о верховенстве своего внутреннего права над положениями Конвенции.
Президент Российской Федерации на основании пункта "г" статьи 84 Конституции Российской Федерации и в соответствии с Федеральным законом "О международных договорах Российской Федерации" 14 сентября 1995 года внес Конвенцию на ратификацию в Государственную Думу.
8 декабря 1995 года Конвенция была рассмотрена на заседании Государственной Думы, но Федеральный закон "О ратификации Конвенции об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам" не был принят (голосовало за - 188 чел. (41,8 процента), проголосовало против - 0 (0,0 процента), воздержалось - 1 чел. (0,2 процента), голосовало - 189 чел., не голосовало - 261 чел.).
Конвенция, согласно статье 14, вступает в силу со дня сдачи депозитарию третьего уведомления, подтверждающего выполнение Договаривающимися Сторонами необходимых внутригосударственных процедур для вступления ее в силу.
Сдали уведомления:
Республика Беларусь - депонировано 7 декабря 1994 года;
Азербайджанская Республика - депонировано 20 ноября 1995 года;
Республика Армения - депонировано 10 января 1997 года.
Конвенция вступила в силу 10 января 1997 года.
Вступила в силу для государств:
Республика Беларусь - 10 января 1997 года;
Азербайджанская Республика - 10 января 1997 года;
Республика Армения - 10 января 1997 года.
I. Конвенция
Конвенция состоит из преамбулы и 16 статей, представляющих единую систему норм, которые должны толковаться во взаимосвязи, что соответствует Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года и Федеральному закону "О международных договорах Российской Федерации".
II. Объект Конвенции
Объектом Конвенции является обеспечение прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, что отражено в наименовании Конвенции.
III. Преамбула
В преамбуле указаны мотивы заключения Конвенции, ее цели и задачи, следовательно, и все последующие постановления Конвенции должны толковаться в свете соответствующих положений преамбулы.
Основным мотивом заключения Конвенции Договаривающиеся Стороны зафиксировали стремление развивать и укреплять отношения дружбы, добрососедства и сотрудничества между ними, что отвечает коренным интересам их народов и служит делу мира и безопасности.
Целью Конвенции является принятие Договаривающимися Сторонами надлежащих мер для обеспечения прав национальных меньшинств и создание соответствующих механизмов сотрудничества, в том числе в рамках двусторонних соглашений.
Задачи Конвенции сформулированы как обеспечение совместимости обязательств Договаривающихся Сторон по данной Конвенции с положениями, содержащимися в конвенциях и декларациях Организации Объединенных Наций, а также в документах Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, в частности в Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 21 декабря 1965 года и Копенгагенском документе от 29 июня 1990 года.
------------------------------------------------------------------

Нумерация пунктов дана в соответствии с текстом документа. 1. Договаривающиеся Стороны в Конвенции
Согласно статье 6 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года "каждое государство обладает правоспособностью заключать договоры", однако реальные возможности у государств неодинаковы.
Договаривающаяся Сторона - Российская Федерация
Задачи, сформулированные в Конвенции, не могут быть надлежащим образом для России решены, поскольку, начиная с преамбулы, не отвергнуто ошибочное представление о том, что Российская Федерация - Россия - новое государство, всего лишь один из многочисленных правопреемников Союза ССР. Это основной правовой изъян как преамбулы, так и Конвенции в целом.
Представляется юридически некорректным согласиться с указанным подходом по следующей причине.
После 8 декабря 1991 года определение статуса России в международной системе координат было осуществлено на основе концепции "Россия - государство - продолжатель СССР". Политический смысл концепции состоит в том, что Россия заняла место СССР в мировой политике, а юридический - в том, что она восприняла на себя бремя континуитета российской государственности, согласно которому Российское государство (Российская империя), Российская республика, РСФСР, СССР и Российская Федерация - один и тот же участник межгосударственных отношений, один и тот же субъект международного права, не прекращавший своего существования, непрерывный. На постсоветском пространстве институт российского гражданства и статус русского языка - государственного языка Российской Федерации, одного из официальных и рабочих языков Организации Объединенных Наций (ООН) - соотнесены с принципом непрерывности (континуитета) российской государственности.
Странно, что составители текста Конвенции не заметили также, что в договорах, заключенных Российской Федерацией с отдельными государствами, уже был использован новый термин "государство-продолжатель".
Так, в преамбуле Договора между Россией и Францией от 7 февраля 1992 года (без наименования) стороны констатируют, что Российская Федерация является государством - продолжателем Союза ССР. Аналогичное положение содержится в Договоре о дружбе и сотрудничестве между Российской Федерацией и Королевством Испания от 12 апреля 1994 года.
Следует напомнить, что другие правопреемники СССР (обозначены в Конвенции как Договаривающиеся Стороны) поддержали Россию в том, чтобы она "продолжала членство СССР в ООН, включая постоянное членство в Совете Безопасности и других международных организациях". Указанное было закреплено в решении Совета глав государств СНГ от 21 декабря 1991 года. Континуитет в отношении членства в ООН и других международных организациях означал и продолжение участия России в Уставе ООН, являющемся международным договором, и в договорных актах, на основе которых функционируют другие международные организации, включая специализированные учреждения ООН.
23 декабря 1991 года члены ЕС и Совета Европы выступили со специальным заявлением, в котором приняли к сведению, что права и международные обязательства СССР "будут продолжать осуществляться Россией". Континуитет России обусловлен также и тем, что статус великой державы неделим и ее общая политико-правовая ответственность в мире возрастает.
Другие Договаривающиеся Стороны - Азербайджан, Армения, Белоруссия, Грузия, Казахстан, Киргизия, Молдова, Таджикистан и Украина
При оценке других Договаривающихся Сторон следует исходить из чистоты исторической и юридической формулы их образования как суверенных государств. Все они являются всего лишь правопреемниками Союза ССР. Указанный юридический факт и порождает соответствующие, иные, чем для России, международно-правовые последствия.
IV. Положения статей Конвенции от 21 октября 1994 года
1. Составители Конвенции взяли на себя непосильную задачу: дать определение понятия национального меньшинства.
При выработке правовой стратегии в этом исключительно деликатном вопросе определенный интерес представляет законодательная практика отдельных государств. При ее рассмотрении приходится сталкиваться с большим терминологическим разнообразием в определении нетитульного населения.
Например, Конституция Австрии в статье 8 оперирует термином "языковые меньшинства", а в Конституции Испании от 27 декабря 1978 года употребляется термин "национальности" (статья 2). В Конституции Швеции от 27 февраля 1974 года (глава 1, параграф 2) различаются "этнические, языковые и религиозные меньшинства". В Конституции Норвежского Королевства от 17 мая 1814 года (параграф 110а) говорится о "народности саами". В Конституции Армении (1995 г.) в статье 37 используется термин "национальные меньшинства". В статье 122 Конституции Китайской Народной Республики говорится как о "национальных меньшинствах", так и "о представителях местных национальностей".
Верховный Совет Украины 25 июля 1992 года принял Закон "О национальных меньшинствах в Украине", имеющий следующее положение: "Статья 3. К национальным меньшинствам относятся группы граждан Украины, не являющиеся украинцами по национальности, проявляющие чувство национального самосознания и общности между собой".
В преамбуле Конституции Российской Федерации закреплено: "Мы, многонациональный народ Российской Федерации, ...принимаем КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ", а в статье 3 (часть 1) Конституции Российской Федерации говорится: "Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ".
Отметим, что с точки зрения научной аккуратности при определении понятия национального меньшинства, возможно, следовало бы попытаться выделить такие объективные признаки рассматриваемой группы населения, квалифицирующие ее как национальное меньшинство, как, например, критерий численного меньшинства, критерий недоминирования, критерий наличия или отсутствия гражданства, критерий самобытности, критерий солидарности, и другие.
В связи с этим следует также добавить, что в ключевой проблеме определения понятия национального меньшинства в настоящее время не только нет четко сформулированной и однозначной позиции в международно-правовых документах, но даже нет единства мнений в доктрине.
Это и стало другим правовым изъяном Конвенции. Так, статья 1 Конвенции гласит: "Для целей настоящей Конвенции под лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, понимаются лица, постоянно проживающие на территории одной Договаривающейся Стороны и имеющие ее гражданство, которые по своему этническому происхождению, языку, культуре, религии или традициям отличаются от основного населения данной Договаривающейся Стороны".
Указанное закрепляет разделение населения, проживающего на территории одной из Договаривающихся Сторон, "по своему этническому происхождению, языку, культуре, религии или традициям", что вступает в противоречие с пунктом 1 статьи 1 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 21 декабря 1965 года.
Можно утверждать, что указанное закрепляет на уровне государственной политики Договаривающихся Сторон рецидив политики расовой дискриминации проживающего на своих исконных землях нетитульного населения: русских людей, представителей других национальностей, родным языком для которых является русский. Это следует рассматривать как грубое нарушение основополагающей императивной нормы-принципа современного международного права jus cogens (неоспоримое право), предусматривающей уважение и соблюдение прав человека и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии.
Кроме того, считаем весьма важным отметить, что указанное представление о национальном меньшинстве юридически закрепляет экономическое, социальное и культурное неравенство рас (этносов).
Таким образом, к участию в политических процессах допускается только определенная расовая или этническая группа, другие же подобные группы, так называемые "национальные меньшинства", исключаются из политики как юридически, так и фактически.
В случае вступления указанной Конвенции в силу главенствующей становится утопическая идеология квазидемократического режима - идеология расовой/этнической демократии. Примером расовой/этнической демократии можно назвать бывший режим ЮАР с его идеологией апартеида. Можно утверждать, что расовая (этническая) квазидемократия будет препятствовать становлению и развитию демократических, полиэтничных политических систем Договаривающихся Сторон.
Становится вполне очевидным, что декларируемая в Конвенции попытка обеспечить права лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, на самом деле оборачивается попыткой установить демократию (особенно с упором на ее принцип правления большинства) в многосоставных - термин Арендта Лейпхарта (род. 1936) - в этническом, культурном, лингвистическом, религиозном отношениях обществах, сегменты которых имеют отчетливую самоидентификацию, может завершиться становлением режима, схожего с расовой демократией.
Исходя из изложенного представляется, что данная Конвенция является ничтожной с момента заключения, поскольку, согласно статье 53 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года, она вступает в противоречие с императивной нормой общего международного права (jus cogens).
2. Из заключения Правового управления Аппарата Государственной Думы по проекту Федерального закона "О ратификации Конвенции об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам" следует, что отдельные положения Конвенции не соответствуют основам конституционного строя Российской Федерации (глава 1 Конституции Российской Федерации), основам правового статуса личности в Российской Федерации (глава 2 Конституции Российской Федерации) и содержат термины неопределенного содержания ("основное" население и "отличающееся" население, "национальное законодательство"), затрудняющие однозначное применение упомянутой Конвенции.
3. Серьезным правовым изъяном данной Конвенции является также полное отсутствие международно-правового регулирования и обеспечения коллективных прав народов даже в таких равнообщинных государствах, как Казахстан и Украина.
V. Толкование Конвенции
Указанные правовые изъяны одновременно были усугублены разрушением окончательного текста Конвенции через искажение процедуры ее подписания: Азербайджан и Украина подписали Конвенцию с оговорками о верховенстве своего внутреннего права над положениями Конвенции.
При этом неясно, желают ли этими односторонними оговорками Азербайджан и Украина исключить или изменить действие положений Конвенции в их применении как к России, так и к другим Договаривающимся Сторонам, на территории которых на своих исконных землях проживают многие столетия российские соотечественники. С учетом этого было бы юридически некорректно оставить без внимания указанные односторонние оговорки, в отношении которых впоследствии можно утверждать:
во-первых, что они сделаны

ОФИЦИАЛЬНЫЙ ОТЗЫВ Правительства РФ от 05.03.2003 n 1355п-П4"НА ПРОЕКТ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА n 268543-3 "О ВНЕСЕНИИ ДОПОЛНЕНИЙ В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН "О БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ"  »
Законопроекты »
Читайте также