<ПИСЬМО> Генпрокуратуры РФ от 27.02.2004 n 36-12-2004 <О МЕТОДИЧЕСКИХ РЕКОМЕНДАЦИЯХ ПО ОРГАНИЗАЦИИ РАБОТЫ ПРОКУРАТУРЫ ПО НАДЗОРУ ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ>


ГЕНЕРАЛЬНАЯ ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПИСЬМО
от 27 февраля 2004 г. N 36-12-2004
Для использования в практической деятельности направляю Методические рекомендации "Организация работы прокуратуры по надзору за исполнением законодательства об административных правонарушениях".
Прошу довести Рекомендации до сведения подчиненных прокуроров городов и районов.
Первый заместитель
Генерального прокурора
Российской Федерации
Ю.С.БИРЮКОВ



ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ ПРОКУРАТУРЫ
ПО НАДЗОРУ ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ
ВВЕДЕНИЕ
С 1 июля 2002 г. введен в действие новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). В отличие от УК РФ и УПК РФ, которые в совокупности регулируют отношения, возникающие в связи с совершением наиболее общественно опасных правонарушений - преступлений, КоАП РФ имеет иное назначение. Он объединяет правовые нормы, регулирующие общественные отношения, связанные с особого вида правонарушениями - административными, и порядок применения особого вида юридической ответственности за их совершение - административной ответственности.
В отличие от более распространенного способа применения государственного принуждения через суд меры административной ответственности применяются преимущественно во внесудебном порядке, в процессе повседневной деятельности государственных и муниципальных органов. Поскольку деятельность этих органов можно охарактеризовать как административную, одним из ее составных элементов является административное принуждение.
КоАП РФ в ст. 24.6 наделяет прокурора полномочиями по осуществлению в пределах своей компетенции надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда. Более подробно права прокурора определены в ст. 25.11 Кодекса, а также в ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".
Анализ статистических данных показывает, что в России имеется стойкая тенденция к увеличению роста административных правонарушений. При этом ежегодно органами прокуратуры выявляется порядка 100 тыс. нарушений как процессуального, так и материального законодательства, многие из которых допускаются органами Государственной инспекции безопасности дорожного движения, Службой охраны общественного порядка и Паспортно-визовой службой органов МВД России. Серьезные нарушения допускаются также административными комиссиями органов местного самоуправления, органами Государственного пожарного надзора, Госторгинспекцией, Госсанэпиднадзором, Федеральной инспекцией труда.
Вместе с тем за каждым противозаконным проявлением должностных лиц, каждым неправомерно принятым решением скрывается нарушение чьих-либо прав и свобод, что налагает на прокуроров обязанность добиваться своей активной позицией полного восстановления законности и недопущения в последующем подобного рода фактов.
Настоящие Методические рекомендации подготовлены в целях оказания помощи прокурорам при осуществлении надзора за соблюдением законодательства об административных правонарушениях. В них приведены наиболее типичные нарушения рассматриваемого законодательства, определено правовое регулирование и задачи на данном направлении, намечены основы организации работы прокурора как участника производства по делам об административных правонарушениях.
1. КРАТКАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях изложены общие принципы и основы законодательства об административных правонарушениях, сформулированы составы правонарушений, определены процессуальные правила рассмотрения дел об административных правонарушениях и их подведомственность, порядок исполнения постановлений о наложении административных наказаний.
Согласно положениям КоАП РФ принцип равенства перед законом распространяется как на физические, так и на юридические лица, различные по организационным формам и формам собственности.
Вместе с тем Конституция Российской Федерации и некоторые федеральные законы в отдельных случаях предусматривают особые условия привлечения к административной ответственности лиц, обладающих специальным правовым статусом (депутаты, судьи, прокуроры), которых КоАП относит к должностным лицам, выполняющим определенные государственные функции.
Так, в ст. ст. 19 и 20 Федерального закона от 08.05.94 N 3-ФЗ (в ред. Федерального закона от 05.07.99 N 133-ФЗ) "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" предусмотрена особая процедура привлечения соответствующих лиц к административной ответственности, осуществляемой в судебном порядке, когда требуется согласие на это соответствующей палаты Федерального Собрания, и лишь при условии лишения их неприкосновенности на основании обращения Генерального прокурора Российской Федерации.
Законом РФ от 26.07.92 N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации" также определен особый порядок привлечения к административной ответственности судей, когда разрешение на это дается по решению соответствующих судебных коллегий в связи с внесенным Генеральным прокурором РФ представлением.
Специальная процедура привлечения к административной ответственности кандидатов на выборные должности и членов избирательных комиссий установлена в законодательстве о выборах и референдуме.
Положениями ст. 2.5 КоАП РФ предусмотрены особые условия привлечения к административной ответственности военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел, органов уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов, а также ограничения по видам административных наказаний, которые могут налагаться на лиц названной категории при привлечении их к ответственности на общих основаниях.
Наконец, следует учитывать законодательные акты субъектов Российской Федерации, которыми устанавливается административная ответственность за отдельные виды правонарушений, не вошедших в федеральный перечень, изложенный в соответствующих главах КоАП РФ.
2. ПОНЯТИЕ И СИСТЕМА ОРГАНОВ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮРИСДИКЦИИ
В ст. 24.6 КоАП РФ закреплено, что Генеральный прокурор РФ и назначаемые им прокуроры осуществляют в пределах своей компетенции надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории России законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда. В этой связи необходимо определиться с субъектами надзора или органами административной юрисдикции.
Следует отметить, что КоАП РФ (гл. 23) установил более внушительный перечень государственных органов (не считая федеральных судов и мировых судей, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав), должностные лица которых наделяются правом налагать административные наказания, нежели КоАП РСФСР 1984 г. (в последней редакции). При этом прослеживается устойчивая тенденция к дополнению Кодекса новыми персоналиями.
К этому следует добавить, что в соответствии с ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами:
уполномоченными органами и учреждениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
К настоящему времени во многих субъектах Российской Федерации созданы и осуществляют административное преследование коллегиальные и специально уполномоченные органы, число которых индивидуально для каждого региона.
Кроме того, следует иметь в виду, что ст. 28.3 КоАП РФ устанавливает широкий перечень должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях. Прямо называется 83 категории органов. При этом нужно иметь в виду, что под п. 3 ч. 2 ст. 28.3 Кодекса, называющий должностных лиц ведомственной охраны, в соответствии с Перечнем федеральных органов исполнительной власти, имеющих право создавать ведомственную охрану, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 12.07.2000 N 514, подпадают должностные лица:
Министерства обороны Российской Федерации;
Министерства промышленности, науки и технологий Российской Федерации;
Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;
Министерства Российской Федерации по связи и информатизации;
Министерства сельского хозяйства Российской Федерации;
Министерства транспорта Российской Федерации;
Министерства финансов Российской Федерации;
Министерства энергетики Российской Федерации;
Российского авиационно-космического агентства;
Российского агентства по боеприпасам;
Российского агентства по государственным резервам;
Российского агентства по обычным вооружениям;
Российского агентства по системам управления;
Российского агентства по судостроению.
В свою очередь, п. 20 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ согласно Положению о государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 24.07.2000 N 554, корреспондируют соответствующие подразделения в:
Министерстве внутренних дел Российской Федерации;
Министерстве обороны Российской Федерации;
Министерстве путей сообщения Российской Федерации;
Федеральной службе охраны Российской Федерации;
Медицинском центре Управления делами Президента Российской Федерации.
Сюда же следует добавить и должностных лиц иных государственных органов, упоминаемых в ч. 4 и 5 ст. 28.3 КоАП РФ, в том числе инспекторов Счетной палаты Российской Федерации, должностных лиц государственных внебюджетных фондов, членов избирательных комиссий, комиссий референдума с правом решающего голоса, уполномоченных избирательными комиссиями, комиссиями референдума.
Что касается должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, то согласно ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ перечень их определяется региональным законодательством.
Таким образом, в поле зрения прокурора оказывается достаточно широкий круг органов и должностных лиц федерального и регионального уровней, уполномоченных осуществлять административное преследование.
Вместе с тем приведенный перечень не будет полным, если учитывать роль в реализации отдельных положений Кодекса должностных лиц органов, призванных осуществлять, например, такие действия, как медицинское освидетельствование (ст. 27.12), хранение транспортного средства на стоянке в результате применения такой меры административного принуждения, как задержание транспортного средства (ст. 27.13). Нельзя также не упомянуть о роли должностных лиц органов, осуществляющих исполнение отдельных видов административных взысканий, в том числе судебных приставов-исполнителей при необходимости принудительного взыскания наложенного штрафа (ст. 32.2), должностных лиц Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству при формировании и ведении реестра дисквалифицированных лиц (ст. 32.11) и др.
Сказанное свидетельствует о том, что прокурорам при планировании проверок исполнения законов об административной ответственности необходимо в полной мере представлять себе весь перечень уполномоченных органов и их должностных лиц, являющихся неотъемлемыми звеньями одной большой цепи, называемой административным преследованием, поскольку на каждом этапе, как показывает практика, допускаются отклонения от требований федерального либо регионального законодательства, что, в свою очередь, затрагивает права, свободы и законные интересы граждан, должностных и юридических лиц и формирует негативное отношение общества к представителям органов власти.
3. ТИПИЧНЫЕ НАРУШЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
Многолетняя практика работы прокуроров позволила вычленить сравнительно большой объем типичных нарушений, допускаемых органами административной юрисдикции и их должностными лицами в процессе применения норм КоАП РФ. К числу наиболее распространенных из них относятся:
1) несоблюдение требований норм законодательства, влекущее за собой как необоснованное привлечение граждан к административной ответственности, так и противоправное фактическое освобождение виновных от установленной законом ответственности;
2) привлечение к административной ответственности лиц, в действиях которых усматриваются признаки уголовно наказуемых деяний;
3) несоблюдение предусмотренных законом сроков давности привлечения к ответственности;
4) составление протоколов и постановлений об административном правонарушении без указания в них всех необходимых сведений и без требуемого разъяснения прав и обязанностей всем участникам производства по делу;
5) неполное выявление всех предусмотренных законом обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении;
6) ошибочная юридическая оценка совершенных действий, неправильное применение квалифицирующих признаков;
7) нарушение установленного законом порядка административного расследования;
8) применение штрафов за конкретные виды правонарушений, предусмотренных законом, ниже или выше установленных размеров;
9) нарушение порядка административного задержания граждан (в том числе факты необоснованного задержания, без составления протоколов, превышения установленных законом сроков задержания и др.);
10) осуществление привода в отношении лица, не подлежащего ему в силу ст. 27.15 КоАП РФ, либо по устному поручению (без вынесения определения) судьи, органа или должностного лица, рассматривающих дело об административном правонарушении;
11) доставление физических лиц должностными лицами органов, не указанных в ч. 1 ст. 27.2 Кодекса, либо должностными лицами в связи с совершением правонарушений, не отнесенных к компетенции соответствующего органа;
12) осуществление административного задержания физических лиц должностными лицами, не уполномоченными на основании приказа соответствующего федерального органа исполнительной власти применять такую меру, а также незанесение в регистрационный журнал по месту задержания записи о применении этой меры, несоставление протокола

РАСПОРЯЖЕНИЕ Минимущества РФ от 27.02.2004 n 792-р О ПЕРЕДАЧЕ ОБЪЕКТОВ КОММУНАЛЬНО-БЫТОВОГО НАЗНАЧЕНИЯ В МУНИЦИПАЛЬНУЮ СОБСТВЕННОСТЬ Г. КЫШТЫМА ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ  »
Постановления и Указы »
Читайте также