Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.02.2014 по делу n А65-14182/2012. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Подпунктом 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.101999  № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Специальным федеральным законом, регулирующим отношения в сфере государственной охраны памятников истории и культуры народов Российской Федерации, является Федеральный закон от 25.06.2002  № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 73-ФЗ).

Согласно преамбуле Федерального закона № 73-ФЗ в Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации.

Государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В соответствии с подпунктами 3 и 4 статьи 9.2 Федерального закона № 73-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относятся: сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации; государственная охрана объектов культурного наследия регионального значения.

Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 18.08.2005 № 409 «Вопросы Министерства культуры Республики Татарстан» охрана объектов культурного наследия республиканского значения отнесено к функциям Министерства культуры Республики Татарстан.

В соответствии со статьями 17, 20 и 64 Федерального закона № 73-ФЗ объекты культурного наследия независимо от даты их выявления и принятия на государственную охрану подлежат регистрации в Едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) Российской Федерации (далее – Реестр), которая осуществляется путем направления соответствующим органом документов, указанных в статье 17 Федерального закона № 73-ФЗ в Правительство Российской Федерации или в орган государственной власти субъекта Российской Федерации с последующим принятием решения о включении объекта в Реестр и/или в регистрирующий орган с последующим внесением включенного объекта в Реестр с присвоением объекту соответствующего регистрационного номера.

В силу пункта 1 статьи 9 Федерального закона № 73-ФЗ формирование Реестра относится к совместной компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, а ведение Реестра в смысле статьи 9.1 Федерального закона № 73-ФЗ относится к исключительным полномочиям  федеральных органов государственной власти.

Согласно статье 21 Федерального закона № 73-ФЗ на объект культурного наследия, включенный в Реестр, собственнику данного объекта соответствующим органом охраны объектов культурного наследия выдается паспорт объекта культурного наследия. В указанный паспорт вносятся сведения, составляющие предмет охраны данного объекта культурного наследия, и иные сведения, содержащиеся в Реестре.

В силу статьи 48 Федерального закона № 73-ФЗ собственник принимает на себя  указываемые в охранном обязательстве условия по содержанию объекта культурного наследия, по его сохранению (включая требования к порядку и срокам проведения реставрационных, ремонтных и иных работ), требования к условиям доступа к нему граждан, иные обеспечивающие его сохранность требования.

Охранное обязательство собственника объекта культурного наследия оформляется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия.

В соответствии со статьей 17 Федерального закона № 73-ФЗ для регистрации объекта в Реестре необходимо предоставить, помимо прочих документов, описание особенностей объекта, послуживших основаниями для включения его в Реестр и подлежащих обязательному сохранению (предмет охраны). Согласно пункту 10 Приказа Минкультуры РФ от 03.10.2011 № 954 «Об утверждении Положения о едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации»  указанное описание наряду с иными документами включается в учетное дело объекта культурного наследия.

Согласно Приказу Росохранкультуры от 11.11.2011  № 1055 «Об утверждении формы паспорта объекта культурного наследия» в разделе XVI паспорта объекта культурного наследия указываются реквизиты решения уполномоченного органа об утверждении предмета охраны. Согласно разделу XV Приказа Росохранкультуры от 21.06.2010 № 100 «Об утверждении Методических рекомендаций по заполнению паспорта объекта культурного наследия»  в паспорте объекта культурного наследия регионального значения, в том числе, принятого на государственную охрану до вступления в силу Федерального закона № 73-ФЗ указывается вид акта, дата, номер и наименование решения органа государственной власти субъекта Российской Федерации об утверждении предмета охраны данного объекта культурного наследия.

Таким образом, законодательством установлена обязанность органа в области охраны объектов культурного наследия принятия решения об утверждении предмета охраны объекта культурного наследия в виде самостоятельного документа, без которого невозможны регистрация объекта в Реестре, составление паспорта объекта и охранного обязательства.

Решением Арбитражного суда Республики Татарстан от 13.05.2013 г. по делу № А65-27113/2012 по заявлению общества «ДРОМ» к Министерству культуры Республики Татарстан, вступившим в законную силу, признан незаконным приказ № 629 от 30.07.2012 г. «Об утверждении предмета охраны объекта культурного наследия». Из указанного решения суда следует, что историческая, научная и культурная ценность объекта и предмет его охраны не были определены ни на момент принятия объекта на государственную охрану, ни на момент вынесения оспариваемого акта. Решением суда установлено, что в нарушение требований, действовавших на момент вынесения Постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 23.07.1997 № 599 (Закон СССР от 29.10.1976 № 4692-IX «Об охране и использовании памятников истории и культуры», Закон РСФСР от 15.12.1978 «Об охране и использовании памятников истории и культуры», Положение об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденное Постановлением Совета Министров СССР от 16.09.1982 № 865, Инструкция о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утвержденная приказом Министерства культуры СССР от 13.05.1986 № 203) в отношении объекта не была проведена экспертиза культурной ценности объекта (п. 12 Инструкции от 13.05.1986 г. № 203), а в дальнейшем не составлен паспорт объекта, содержащий сумму научных сведений и фактических данных, характеризующих историю памятника и его современное состояние, местонахождение в окружающей среде, оценку исторического, научного, художественного или иного культурного значения, сведения о его территории, связанных с ним сооружениях, садах, парках, находящихся в нем произведениях искусства, предметах, представляющих культурную ценность, о зонах охраны, а также об основных историко-архитектурных и библиографических материалах, с указанием категории охраны и вида памятника со ссылкой на утверждающий документ.

Так же судом установлено, что ранее действовавшим законодательством было предусмотрено, что при постановке объекта охраны на учет производится обоснованная экспертная оценка его состояния, исторического облика, культурного и исторического значения, которая впоследствии фиксируется в паспорте объекта.

В решении Арбитражного суда Республики Татарстан от 13.05.2013 г. по делу № А65-27113/2012 указано, что ответчиком доказательства проведения подобной экспертизы, а также составления паспорта объекта в соответствии с законодательством, действовавшим на момент внесения объекта в реестр памятников истории республиканского значения, не представлены.

Признавая приказ Министерства культуры Республики Татарстан № 629 от 30.07.2012 г. «Об утверждении предмета охраны объекта культурного наследия» недействительным, суд в решении от 13.05.2013 г. по делу № А65-27113/2012 исходил из того, что предмет охраны объекта определен ответчиком произвольно.

Кроме того, в решении Арбитражного Суда Республики Татарстан от 13.05.2013 г. по делу № А65-27113/2012 довод ответчика о том, что при наличии постановления Кабинета Министров  Республики Татарстан от 23.07.1997 № 599 о внесении объекта в государственный охранный реестр недвижимых памятников истории  республиканского значения, у органа охраны отсутствует обязанность проведения экспертизы объекта, признан не соответствующим закону. Такой же довод заявлен ответчиком и при рассмотрении настоящего дела.

В силу пункта 2 статьи 69 АПК РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица.

В ходе судебного разбирательства по настоящему делу установлено, что ни до, ни после вступления в силу Федерального закона № 73-ФЗ Министерством культуры Республики Татарстан государственная историко-культурная экспертиза в отношении объекта не проводилась.

Между тем, как видно из постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 23.07.1997 № 599 объект отнесен к такому виду объектов культурного наследия как памятники.

В соответствии с Актом государственной историко-культурной экспертизы от 13.03.2012 г. объект культурного наследия «Городская усадьба П.Д. и И.П.Лисицыных – Б.М.Багаутдиновой, где 1 (13) февраля 1873 г. родился и проживал в 1873-1875 и в 1879-1881 гг. Ф.И.Шаляпин» отнесен к достопримечательным местам.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона № 73-ФЗ памятники и достопримечательные места являются различными видами объектов культурного наследия. Таким образом, Федеральный закон № 73-ФЗ разграничивает такие объекты культурного наследия как памятники и достопримечательные места и, исходя из легальных дефиниций указанных терминов, определяет уникальный для каждого объекта предмет охраны.

Отнесение Актом государственной историко-культурной экспертизы от 13.03.2012 г. объекта к достопримечательным местам меняет правовое положение объекта, и отнесение его к памятникам в настоящее время не является актуальным и обоснованным.

Акт государственной историко-культурной экспертизы от 13.03.2012 г., проведенной  по инициативе заявителя, Министерством культуры Республики Татарстан во внимание не принят, а между тем, указанный Акт является единственным документом, определяющим полное историческое наименование объекта, его историко-культурную ценность, категорию и вид объекта культурного наследия, предмет охраны, заключение обоснованности включения его в Единый государственный реестр объектов культурного наследия и заключение об обоснованности и возможности проведения работ по его сохранению.

Статьей 17 Федерального закона № 73-ФЗ установлен перечень документов, представляемых в орган государственной власти для принятия решения о включении объекта культурного наследия в реестр. Органом, полномочным представлять такие документы является соответствующий орган охраны  объектов культурного наследия, каковым, в данном случае является Министерство культуры  Республики Татарстан. В числе представляемых при этом документов в первую очередь значится заключение государственной историко-культурной экспертизы.

Согласно пункту 2 статьи 18 Федерального закона № 73-ФЗ объекты, которые представляют собой историко-культурную ценность и в отношении которых вынесено заключение государственной историко-культурной экспертизы о включении их в реестр как объектов культурного наследия, относятся к выявленным объектам культурного наследия со дня поступления в федеральный орган охраны объектов культурного наследия или в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный в области охраны объектов культурного наследия (далее - соответствующий орган охраны объектов культурного наследия), документов, указанных в статье 17 настоящего Федерального закона.

Приведенный анализ правовых норм показывает, что действующим законодательством об охране объектов культурного наследия на Министерство культуры Республики Татарстан возложены обязанности по совершению действий, направленных на регистрацию соответствующих объектов культурного наследия в Реестре (в т.ч. утверждении предмета охраны), независимо от даты их выявления и принятия на государственную охрану, составлению паспортов таких объектов и охранных обязательств. При этом все перечисленные действия, как по ранее действовавшему законодательству, так и по правилам Федерального закона № 73-ФЗ должны основываться на соответствующем экспертном заключении о культурной, исторической, научной ценности объекта и тех его особенностях, которые подлежат охране и не могут быть изменены в результате сохранения и хозяйственного освоения объекта с применением современных технологий.

При этом законом не предусмотрен заявительный порядок совершения указанных действий, а так же не установлен срок для их совершения с момента начала действия закона. Ввиду изложенного, суд приходит к выводу о том, что обязанность совершить указанные действия возникла у  Министерства культуры Республики Татарстан не с момента получения им Акта историко-культурной экспертизы, а с момента вступления в силу соответствующих нормативно-правовых актов, содержащих указанные обязанности.

В силу статей 65 и 200 Арбитражного процессуального кодекса РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Министерством культуры Республики Татарстан правового обоснования для несовершения указанных действий с момента представления заявителем заключения государственной историко-культурной экспертизы, содержащего сведения,