Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.02.2014 по делу n А55-13553/2013. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

документами на основании ч.1 ст.268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которой документы, представленные для обоснования возражений относительно апелляционной жалобы в соответствии со статьей 262 настоящего Кодекса, принимаются и рассматриваются арбитражным судом апелляционной инстанции по существу.

С учетом вышеизложенного, принимая во внимание отсутствие уважительных причин пропуска срока для обращения в арбитражный суд, суд апелляционной инстанции не находит оснований для восстановления пропущенного прокурором процессуального срока.

Пропуск процессуального срока, предусмотренного ч.4 ст.198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных прокурором требований.

Как следует из материалов дела, главой администрации городского округа Самара издано распоряжение от 30 марта 2006 года №93-р "О содержании дорог и тротуаров на территории городского округа Самара".

Пунктом 1 указанного распоряжения утвержден перечень улиц, закрепленных для содержания за муниципальным предприятием городского округа Самара "Благоустройство", согласно приложению № 1, а пунктом 4 - мероприятия по содержанию дорог и тротуаров в зимний период согласно приложению №4.

Распоряжением главы городского округа Самара от 19 октября 2006 года №569-р внесено изменение в распоряжение главы администрации городского округа Самара от 30 марта 2006 года №93-р: приложение № 1 изложено в новой редакции.

Распоряжением администрации городского округа Самара от 31 октября 2011 года №192-р в распоряжение от 30 марта 2006 года № 93-р вновь внесены изменения. Заголовок распоряжения изложен в следующей редакции: "О содержании и ремонте автомобильных дорог местного значения с элементами обустройства на территории городского округа Самара".

Пункт 1 распоряжения изложен в следующей редакции: "1. Утвердить перечень автомобильных дорог местного значения с элементами обустройства (за исключением объектов, предназначенных для освещения автомобильных дорог), закрепленных для содержания и ремонта за муниципальным предприятием городского округа Самара "Благоустройство", согласно приложению № 1".

Прежняя редакция пункта 1 распоряжения гласила: «1. Утвердить перечень улиц, закрепленных для содержания за муниципальным предприятием городского округа Самара "Благоустройство", согласно приложению № 1».

Полагая, что распоряжение № 93-р в редакции распоряжений от 31 октября 2011 года №192-р и от 30 марта 2006 года №93-р, в части пунктов 1, 4, возлагающих на МП «Благоустройство» обязанность по содержанию и ремонту дорог, а также содержанию дорог и тротуаров в зимний период времени не соответствует закону и нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц, первый заместитель прокурора Самарской области обратился в арбитражный суд с заявлением.

В соответствии со статьей 13 Федерального закона от 08 ноября 2007 года № 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон об автомобильных дорогах, Федеральный закон № 257-ФЗ) осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения входит в полномочия органов местного самоуправления. При этом согласно статье 1 данного Закона к дорожной деятельности относится деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог,

В силу части 2 статьи 17 Закона об автомобильных дорогах порядок содержания автомобильных дорог устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.

Частью 2 статьи 18 Закона об автомобильных дорогах определено, что порядок ремонта автомобильных дорог устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.

Администрацией городского округа Самара в соответствии с вышеуказанными нормами закона 28 января 2010 года принято постановление № 68 «Об утверждении Порядка содержания и ремонта автомобильных дорог общего пользования местного значения городского округа Самара». Пунктом 2.4 данного Порядка установлено, что работы по ремонту и содержанию автомобильных дорог осуществляются на основании заключаемых в установленном порядке муниципальных контрактов с подрядными организациями.

Органом администрации городского округа Самара, обеспечивающим организацию дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа Самара, в силу пункта 2.5 Положения о департаменте благоустройства и экологии администрации городского округа Самара, утвержденного решением Думы городского округа Самара от 10 марта 2011 года № 69, является данный департамент. Этим же органом, на основании п.3.12 Положения о нем, осуществляется от лица городского округа Самара функция заказчика по ремонту и содержанию автомобильных дорог местного значения с элементами их обустройства.

Таким образом, содержание и ремонт автомобильных дорог общего пользования местного значения городского округа Самара осуществляется департаментом благоустройства и экологии администрации городского округа Самара.

Прокурор в обоснование заявленных требований ссылается на статью 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года №135-ФЗ "О защите конкуренции", которая запрещает совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 01 декабря 2007 года №17-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом от 30 октября 2007 года № 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта".

Между тем в данном случае фактического совмещения функций органа местного самоуправления с хозяйственной деятельностью в результате издания оспариваемого распоряжения не было допущено.

МП «Благоустройство» является коммерческой организацией со специальной правоспособностью, созданной, согласно уставу, для осуществления функций подрядчика в сфере внешнего благоустройства города в отношении магистральных дорог общегородского, районного и местного значения, мостов, путепроводов, сетей ливневой канализации и других объектов благоустройства.

Следует принять во внимание, что оспариваемым распоряжением не предусмотрена передача МП «Благоустройство» автомобильных дорог в хозяйственное ведение, в аренду либо в безвозмездное срочное пользование. Доказательств передачи автомобильных дорога на указанных либо иных правах данной коммерческой организации в материалы дела не представлено.

Следовательно, данное распоряжение само по себе не повлекло возникновения обязанности МП «Благоустройство» по содержанию и ремонту автомобильных дорог, тем более, что для выполнения таких работ необходимо заключение муниципальных контрактов в установленном законодательством порядке.

В соответствии с пунктами 2, 12 части 1 статьи 20 Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» собственник имущества унитарного предприятия в отношении указанного предприятия: определяет цели, предмет, виды деятельности унитарного предприятия; утверждает показатели экономической эффективности деятельности унитарного предприятия и контролирует их выполнение.

Вместе с тем следует принять во внимание, что осуществление вышеуказанной деятельности не противоречит уставу данного муниципального предприятия.

Статьей 3 Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон № 94-ФЗ) под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

Муниципальными заказчиками выступают органы местного самоуправления, казенные учреждения и иные получатели средств местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.

Статьей 8 Федерального закона № 94-ФЗ закреплено, что участником размещения заказа может быть любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лиц, в том числе индивидуальный предприниматель. Участие в размещении заказов может быть ограничено только в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами.

Статьей 10 Федерального закона № 94-ФЗ определено, что размещение заказа во всех случаях осуществляется путем проведения торгов (в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме), за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Как указывалось выше, пунктом 2.4 Порядка содержания и ремонта автомобильных дорог общего пользования местного значения городского округа Самара, утвержденного постановлением от 28 января 2010 года принято № 68, предусмотрено выполнение работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог на основании заключаемых в установленном порядке муниципальных контрактов с подрядными организациями.

По утверждению представителей администрации городского округа Самара и департамента благоустройства и экологии, для размещения муниципальных заказов, в том числе на выполнение работ по ремонту автомобильных дорог, проводятся торги. Данные доводы прокурором и другими участниками процесса не были опровергнуты.

При изложенных обстоятельствах суд первой инстанции пришел к необоснованному выводу о том, что пунктом 1 распоряжения № 93-р, в редакции распоряжения от 31 октября 2011 года №192-р функции органов местного самоуправления по осуществлению дорожной деятельности незаконно возложены на коммерческую организацию - МП «Благоустройство». При этом доказательств нарушения права и интересов неопределенного круга иных хозяйствующих субъектов на участие в размещении муниципального заказа на выполнение работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования на территории городского округа Самара путем участия в торгах в материалы дела не представлено.

С учетом вышеизложенного арбитражный апелляционный суд не усматривает основанием для признания пункта 1 оспариваемого распоряжения недействительным.

Суд первой инстанции не нашёл оснований для признания недействительным пункта 4 оспариваемого распоряжения по следующим основаниям.

По смыслу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьей 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность оспариваемого ненормативного акта оценивается на момент его принятия.

На момент принятия распоряжения главы администрации городского округа Самара от 30 марта 2006 года №93-р в первоначальной редакции, не были приняты ни Федеральный закон от 26 июля 2006 года №135-ФЗ "О защите конкуренции",  ни Федеральный закон от 08 ноября 2007 года № 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Из материалов дела усматривается, что пунктом 4 утверждены мероприятия по содержанию дорог и тротуаров в зимний период согласно приложению № 4.

Суд первой инстанции, учитывая, что распоряжением администрации городского округа Самара от 31 октября 2011 года №192-р изменения в указанный пункт распоряжения не вносились, сделал вывод о том, что при принятии данного пункта распоряжения он не мог противоречить вышеприведенным федеральным законам и отказал в признании его недействительным.

Суд апелляционной инстанции, соглашаясь с данным выводом суда первой инстанции, по этим же основаниям полагает вывод суда первой инстанции о незаконности пункта 1 распоряжения от 30 марта 2006 года №93-р неправильным.

Суд первой инстанции, признавая недействительным пункт 1 распоряжения от 30 марта 2006 года №93-р, не принял во внимание, что данный пункт также на момент принятия распоряжения не противоречил законодательству (по тем же основаниям, что и пункт 4). При этом прокурор не оспаривает само распоряжение администрации городского округа Самара от 31 октября 2011 года №192-р, которым были внесены изменения в распоряжение от 30 марта 2006 года №93-р.

Вместе с тем прокурор не обосновал, что именно было изменено в содержании пункта 1 распоряжения от 30 марта 2006 года №93-р в результате внесения изменений в 2011 году, какие именно изменения повлекли нарушения требований антимонопольного законодательства (расширен или уменьшен перечень автомобильных дорог, изменен ли объем обязанностей, возложенных на МП «Благоустройство»). Само по себе изложение пункта в новой редакции без надлежащего обоснования незаконности внесенных изменений не может свидетельствовать о нарушении антимонопольного законодательства.

Таким образом, вышеуказанные обстоятельства не могут повлечь незаконности пункта 1 распоряжения от 30 марта 2006 года №93-р, поскольку предметом судебного разбирательства не является распоряжение администрации городского округа Самара от 31 октября 2011 года №192-р. Прокурором данный ненормативный правовой акт не оспаривается.

Прокурор также просил обязать администрацию городского округа Самара устранить допущенные нарушения прав неопределенного круга лиц путем отмены оспариваемых пунктов распоряжения.

Согласно пункту 3 части 4 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных актов органов, осуществляющих публичные полномочия наряду с указанием на признание оспариваемого акта недействительным должно быть указано об обязанности устранить допущенное нарушение прав и законных интересов заявителя.

Однако частью 8 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации