Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.02.2009 по делу n А55-11626/2008. Отменить решение полностью и принять новый с/а

Четвертый микрорайон- г.Октябрьск» создает благоприятные условия для ОАО «Октябрьск-Автотранс»  и дискриминационные условия для предпринимателя.    

Суд апелляционной инстанции признает необоснованным отказ администрации по причине перегруженности и аварийной опасности автомобильных дорог Юго-Западного района г.о.Сызрань, поскольку п. 55 «Правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте», утв. Приказом Министерства автомобильного транспорта РСФСР от 31.12.1981г. №200 предусмотрено, что органы местного самоуправления согласовывают только расписания движения автобусов на пригородных маршрутах.

Согласно ст. 14 Закона №196-ФЗ допускается временное ограничение или прекращение движения транспортных средств на дорогах с целью обеспечения безопасности дорожного движения, в том числе и уполномоченными на то должностными лицами органов местного самоуправления в пределах их компетенции, при наличии на то оснований, установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о безопасности дорожного движения.

Решений о прекращении или ограничении перевозок пассажиров по автомобильной дороге «Октябрьск-Сызрань» администрацией не принималось.

Имеющийся в материалах дела акт комиссионного обследования автобусных маршрутов г.о.Сызрань к осенне-зимнему периоду эксплуатации 2007-2008гг. от 05.12.2007г. (т.1 л.д.31-38), представленный администрацией не содержит ссылок на нормативные акты, устанавливающие требования безопасности дорожного движения, которым не соответствует открываемый автобусный маршрут, а состояние транспортной инфраструктуры г.о.Сызрань признано удовлетворительным.

Комиссией по обследованию автобусных маршрутов г.о.Сызрань (п. 2.2 акта) сделан вывод о необходимости временного ограничения движения по ул. Локомобильный, ул.Ульяновское шоссе, ул.Урицкого, ул.Казанской, ул.Комарова, ул. 50 лет Октября с 7-00 до 9-00 и с 17-00 до 19-00 только для транзитного грузового транспорта.

Ссылаясь на письмо начальника УВД г.Сызрань от 06.06.2006г. №34/18, суд первой инстанции указал на аварийность и опасность спорного маршрута и на то, что увеличение пассажирского транспорта на нем может содействовать дорожно-транспортным происшествиям.

Суд апелляционной инстанции отклоняет указанный вывод, поскольку, указанное письмо не подтверждено соответствующими документами (карточки непосредственного учета или журнал регистрации показаний счетчика при автоматическом учете, журнал учета движения), обоснованиями недопустимости увеличения численности маршрутных транспортных средств, и, соответственно, не может служить основанием для отказа в согласовании открытия маршрута.

Отказ администрации предпринимателю в согласовании паспорта автобусного маршрута №103Д не содержит ссылок на нормативно-правовые акты, устанавливающие требования безопасности дорожного движения, которым не соответствуют данный автобусный маршрут. Данное обстоятельство свидетельствует о неправомерности действий администрации.

Ссылка антимонопольного органа на необоснованность довода администрации о  нарушении предпринимателем требования п. 87 Правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утв. Приказом Минтранса РСФРС от 31.12.1981г. №200 является правомерной, поскольку данная норма не устанавливает обязанность хозяйствующего субъекта, обращающегося в орган местного самоуправления, оборудовать маршрут пассажирскими автостанциями.

Согласно п.п. 20 п. 2 ст. 6 Закона №154-ФЗ (действующего на момент возникновения спорной ситуации) к ведению местного самоуправления относится организация транспортного обслуживания населения.

В соответствии с п. 3 ст. 32 данного закона, органы местного самоуправления не вправе устанавливать ограничения хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Судом первой инстанции сделан ошибочный вывод о том, что органы местного самоуправления городского округа Сызрань Самарской области вправе самостоятельно решать вопрос целесообразности открытия пассажирских маршрутов в пределах территории муниципального образования и о том, что отнесение к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации решения вопросов организации транспортного обслуживания в пригородном и межмуниципальном сообщении не влечет за собой ограничение прав органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения по организации транспортного обслуживания в пределах территории муниципальных образований, поскольку п. 7 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения относит только организацию транспортного обслуживания в границах поселения, а в соответствии с п. 11 Правил организации пассажирских перевозок, автобусные маршруты, проходящие в пределах черты города (другого населенного пункта), относятся к городским.

В соответствии с п.п. «б» п. 1 ст. 7 Закона Самарской области от 09.07.2002г. №53-ГД «О пассажирском автомобильном и городском наземном электрическом транспорте Самарской области» органы местного самоуправления выполняют функции заказчика только городских и внутрирайонных пассажирских маршрутных перевозок в пределах муниципального образования.

Таким образом, в полномочия органов местного самоуправления не входит организация транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном сообщении.

В соответствии с п.п. 12 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Открываемый ИП Антоновой М.Е. автобусный маршрут проходит за пределы черты города на расстояние до 50 км. и в соответствии с п. 11 Правил организации пассажирских перевозок, является пригородным.

Решение об открытии пригородных маршрутов, в соответствии с пунктом 3.5. Порядка формирования сети регулярных автобусных маршрутов, принимает Министерство транспорта и соответственно оно определяет целесообразность открытия того или иного пригородного маршрута.

Из материалов дела следует, что письмом от 05.02.2008г. №02-263/331 администрация предложила ИП Антоновой М.Е. альтернативный вариант маршрута при изменении схемы движения и нумерации после реконструкции моста через реку Сызранка.

Предприниматель указывает, что открываемый им пригородный маршрут №103Д «г. Октябрьск - г. Сызрань - Четвертый микрорайон - г. Октябрьск» разработан с учетом интересов пассажиров, а изменение схемы маршрута, предложенное администрацией нецелесообразно, поскольку в данном случае пассажиры будут вынуждены осуществлять пересадку на другой городской транспорт, что причинит им неудобства и приведет к значительному увеличению стоимости проезда.

Одним из оснований отказа предпринимателю в согласовании открываемого им маршрута явилось неодобрение его Советом перевозчиков при администрации, которые, как считает суд апелляционной инстанции, не заинтересованы в появлении нового пригородного маршрута, проходящего также в черте городского округа Сызрань Самарской области, чем ограничивается конкуренция.

Суд апелляционной инстанции признает ошибочными выводы суда первой инстанции о том, что действия органов, указанных в ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006г. №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон №135-ФЗ), ограничивающие самостоятельность хозяйствующих субъектов, подлежат антимонопольному контролю только в тех случаях, если они имеют следствием недопущение, ограничение, устранение конкуренции на соответствующем товарном рынке.

Статья 15 Закона №135-ФЗ представляет собой формальный состав правонарушения, который не требует обязательного наступления негативных последствий. Для определения в действиях субъектов квалифицирующих признаков состава данного правонарушения, достаточно выявить факт наличия действий органа местного самоуправления, которые могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Не правомерно замечание суда первой инстанции о том, что антимонопольный орган не исследовал существующий в Самарской области, г.о.Сызрань рынок автотранспортных услуг по перевозке пассажиров, поскольку в соответствии с действующим Порядком проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке, утв. Приказом ФАС России от 25.04.2006г. №108, анализ конкурентной среды проводится при рассмотрении дел по признакам нарушений антимонопольного законодательства хозяйствующими субъектами.

Пунктом 1 ст.8 Конституции Российской Федерации гарантируются поддержка конкуренции и свобода экономической деятельности.

Согласно п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона №135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия, (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности, запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Транспортное обслуживание населения, в том числе в сфере пассажирских перевозок, является прерогативой не только органов местного самоуправления, но может осуществляться и субъектами предпринимательской деятельности. При этом органам местного самоуправления запрещается ограничивать самостоятельность хозяйствующих субъектов и ущемлять их экономические интересы.

В то же время, бездействие администрации, выразившееся в несогласовании открытия пригородных маршрутов, создает препятствия ИП Антоновой М.Е. по осуществлению деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, что нарушает п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона №135-ФЗ.

Таким образом, отказывая ИП Антоновой М.Е. в согласовании открытия пригородных маршрутов, администрацией допущено нарушение п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона №135-ФЗ, создало для хозяйствующего субъекта препятствия по осуществлению деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом.

Данные выводы суда основаны на системном толковании норм антимонопольного законодательства и сделаны с учетом принципа единообразия судебной практики, нашедшей свое выражение в постановлении Федерального арбитражного суда Поволжского округа 09.12.2008г. по делу №А55-2052/08.

Согласно ст. 23 Закона №135-ФЗ антимонопольный орган выдает федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам, за исключением случаев, установленных п. 4 настоящей части, обязательные для исполнения предписания.

Следовательно, действия указанных органов подлежат антимонопольному контролю, если они ущемляют права хозяйствующих субъектов в сфере конкуренции на товарных рынках.

Учитывая изложенное, оспариваемые решение и предписание приняты УФАС по Самарской области в соответствии с полномочиями, предоставленными Законом №135-ФЗ.

Таким образом, антимонопольный орган правомерно усмотрел в действиях администрации наличие нарушения антимонопольного законодательства, поскольку основания, по которым администрация сочла невозможным согласование открытия предпринимателем пригородных маршрутов, являются необоснованными, отказ администрации не содержит ссылок на соответствующие нормативно-правовые акты, уклонение от согласования открытия пригородных маршрутов создает необоснованное препятствие в осуществлении ИП Антоновой М.Е. деятельности по осуществлению перевозок пассажиров автомобильным транспортом, что нарушает п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона №135-ФЗ.

На основании изложенного, суд апелляционной инстанции признает оспариваемые решение и предписание антимонопольного органа от 03.12.2007г. соответствующими действующему законодательству, поскольку указанные акты не нарушают каких-либо прав и законных интересов администрации, не возлагают на нее какие-либо незаконные обязанности, являются верными, соответствуют фактическим обстоятельствам и имеющимся в материалах дела доказательствам, а выводы суда первой инстанции о том, что бездействие администрации, выразившееся в несогласовании открытия пригородных маршрутов, не создает препятствия предпринимателю по осуществлению деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом не нарушает п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона №135-ФЗ, являются незаконными, в связи с чем, решение суда первой инстанции подлежит отмене.

Расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение дела в судах первой и апелляционной инстанций отнести на Администрацию городского округа Сызрань Самарской области.

Вопрос о возврате государственной пошлины в сумме 1000 руб., перечисленной предпринимателем согласно чеку-ордеру от 19.12.2008г., содержащим неправильные реквизиты, по которым была уплачена указанная сумма, будет решен судом апелляционной инстанции после получения от ИП Антоновой М.Е. соответствующего заявления с приложением справки федерального казначейства о том, в какой бюджет поступила указанная государственная пошлина.

Руководствуясь статьями 110, 112, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Самарской области от 25 ноября 2008 года по делу №А55-11626/2008 отменить.

В удовлетворении заявления администрации городского округа Сызрань Самарской области отказать.

Взыскать с администрации городского округа Сызрань Самарской области в доход федерального бюджета за рассмотрение апелляционных жалоб государственную пошлину в сумме 1050 (одна тысяча пятьдесят) рублей.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и в двухмесячный срок может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа.

Председательствующий          В.Е. Кувшинов

Судьи             Е.И. Захарова

И.С. Драгоценнова