Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.02.2015 по делу n А12-22411/2014. Отменить решение, Прекратить производство по делу (п.3 ст.269 АПК)

выносится постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные статьей 28.2 КоАП РФ.

Соблюдение требований к форме и содержанию протокола либо постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении направлено на соблюдение гарантий защиты прав лица, привлекаемого к ответственности.

Согласно части 1 статьи 28.8 КоАП РФ, протокол об административном правонарушении, направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении, в течение трех суток с момента составления протокола (вынесения постановления) об административном правонарушении.

В соответствии с частью 1 статьи 23.49 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, ответственность за которое предусмотрена статьей 14.8 КоАП РФ, рассматривают органы, осуществляющие функции по контролю и надзору в сфере защиты прав потребителей и потребительского рынка.

Рассмотрение дела об административном правонарушении должностным лицом органа, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере защиты прав потребителей и потребительского рынка, осуществляется по правилам главы 29 КоАП РФ.

Согласно статьи 29.1 КоАП РФ судья, орган, должностное лицо при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении выясняют следующие вопросы:  относится ли к их компетенции рассмотрение данного дела; имеются ли обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения данного дела судьей, членом коллегиального органа, должностным лицом; правильно ли составлены протокол об административном правонарушении и другие протоколы, предусмотренные настоящим Кодексом, а также правильно ли оформлены иные материалы дела; имеются ли обстоятельства, исключающие производство по делу; достаточно ли имеющихся по делу материалов для его рассмотрения по существу; имеются ли ходатайства и отводы.

В силу части 1 статьи 29.4 КоАП РФ при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении разрешаются следующие вопросы, по которым в случае необходимости выносится определение: о назначении времени и места рассмотрения дела; о вызове лиц, указанных в статьях 25.1 - 25.10 настоящего Кодекса, об истребовании необходимых дополнительных материалов по делу, о назначении экспертизы; об отложении рассмотрения дела; о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол, в случае составления протокола и оформления других материалов дела неправомочными лицами, неправильного составления протокола и оформления других материалов дела либо неполноты представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела; о передаче протокола об административном правонарушении и других материалов дела на рассмотрение по подведомственности, если рассмотрение дела не относится к компетенции судьи, органа, должностного лица, к которым протокол об административном правонарушении и другие материалы дела поступили на рассмотрение, либо вынесено определение об отводе судьи, состава коллегиального органа, должностного лица.

Таким образом, установив недостатки в оформлении постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, неполноту представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела, в силу положений пункта 4 части 1 статьи 29.4 КоАП РФ должностное лицо Управления Роспотребнадзора по Волгоградской области возвратило постановление о возбуждении дела об административном правонарушении прокурору.

В соответствии с пунктом 4 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» в порядке подготовки дела к рассмотрению судья должен установить, правильно ли составлен протокол об административном правонарушении с точки зрения полноты исследования события правонарушения и сведений о лице, его совершившем, а также соблюдения процедуры оформления протокола.

Существенным недостатком протокола является отсутствие данных, прямо перечисленных в части 2 статьи 28.2 КоАП РФ, и иных сведений в зависимости от их значимости для данного конкретного дела об административном правонарушении. Согласно части 2 статьи 28.2 КоАП РФ в протоколе об административном правонарушении указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие, место, время совершения и событие административного правонарушения, статья настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела.

Частью 3 статьи 28.8 Кодекса об административных правонарушениях установлен срок устранения недостатков протокола и других материалов дела об административном правонарушении лицом, уполномоченным составлять протокол. Материалы дела об административном правонарушении с внесенными в них изменениями и дополнениями возвращаются судье, органу, должностному лицу в течение суток со дня устранения соответствующих недостатков.

Из анализа приведенных положений КоАП РФ следует, что определение органа, должностного лица, уполномоченного рассматривать дела об административном правонарушении, о возвращении протокола об административном правонарушении со ссылкой на статьи 28.8 и 29.4 КоАП РФ не свидетельствует о создании препятствий к дальнейшему рассмотрению дела об административном правонарушении, так как после устранения нарушений, указанных в определении, протокол и материалы об административном правонарушении подлежат возвращению уполномоченному органу для рассмотрения дела об административном правонарушении.

Имеющееся в материалах дела определение о возвращении протокола об административном правонарушении содержит ссылку на возможность устранения выявленных недостатков. После устранения недостатков в установленный пунктом 3 статьи 28.8 КоАП РФ трехдневный срок, как следует из резолютивной части определения прокуратура вправе повторно направить материалы дела об административном правонарушении в Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Волгоградской области.

Следовательно, сам по себе факт возвращения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении не может нарушать права и законные интересы прокуратуры Волгоградской области в сфере осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку оспариваемое определение носит процессуальный характер, а так же направлено, в том числе, на сбор доказательств по делу, соблюдение прав потерпевших по делу об административном правонарушении.

Оспариваемое прокуратурой определение является процессуальным документом, направленным на устранение допущенных на стадии возбуждения дела об административном правонарушении недостатков и не препятствует дальнейшему движению дела об административном правонарушении в случае восполнения необходимой информации, не содержит обязательных предписаний, распоряжений, влекущих юридические последствия для лица, привлекаемого к административной ответственности, в связи с чем такой акт не может нарушать чьих-либо прав и интересов.

Определение о возвращении протокола об административном правонарушении не является ненормативным правовым актом государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, затрагивающим права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, которое могло бы бить обжаловано в арбитражный суд в соответствии с главой 24 АПК РФ.

Из анализа статей 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса и приведенной правовой позиции Конституционного Суда следует, что ненормативным правовым актом, который может быть оспорен в арбитражном суде, является принятый и подписанный руководителем или иным уполномоченным лицом органа, наделенного соответствующими властными полномочиями, документ (независимо от формы выражения), адресованный конкретному лицу, содержащий обязательные для этого лица правила поведения и влекущий для него правовые последствия.

Оспариваемое определение признакам ненормативного правового акта не отвечает.

В соответствии с пунктом 4 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» поскольку определение о возвращении протокола об административном правонарушении исключает возможность дальнейшего движения дела, оно может быть обжаловано лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевшим, поскольку затрагивает право указанных лиц на судебную защиту, а также опротестовано прокурором. Вместе с тем КоАП РФ не предусматривает возможность обжалования такого определения должностным лицом, составившим протокол об административном правонарушении.

В силу пункта 3 статьи 25.11 КоАП РФ прокурор в пределах своих полномочий вправе приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные федеральным законом действия.

Вместе с тем прокурором в пределах своих могут быть опротестованы постановления и определения, предусмотренные статьей 29.9 КоАП РФ.

Из изложенного следует, что споры, возникающие между административными органами на стадии возбуждения дела и в процессе производства по делу об административном правонарушении, в частности об оспаривании определений о возвращении материалов административного дела органу, составившему протокол, не относятся к компетенции арбитражных судов.

В данном случае прокуратура Волгоградской области выступает как административный орган, возбудивший дело об административном правонарушении, что исключает возможность обжалования определения Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Волгоградской области о возвращении постановления о возбуждении дела об административном правонарушении.

Обстоятельства, подлежащие выяснению по делу об административном правонарушении, определены ст. 26.1 КоАП РФ. Так, по делу об административном правонарушении выяснению подлежат: наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; виновность лица в совершении административного правонарушения; обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность; характер и размер ущерба, причиненного административным правонарушением; обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении; иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.

В соответствии с частью 1 статьи 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Согласно части 2 указанной статьи эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Таким образом, спор возник между лицом, представившим доказательство, и лицом, уполномоченным рассматривать дела об административном правонарушении по поводу ненадлежащего оформления доказательства (постановления прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении), что недопустимо.

Оценку доказательствам по делу об административном правонарушении дает лицо, рассматривающее дело об административном правонарушении. А, соответственно, и такому доказательству, как постановление прокурора о возбуждении производства по делу об административном правонарушении, в том числе на соответствие его требованиям ст. 28.2 КоАП РФ. 

Как указано выше, не подлежат применению при рассмотрении настоящего дела положения главы 24 АПК РФ.

В соответствии с разъяснениями, данными в пункте 3 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 № 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе»  применительно к абзацу первому части 1 статьи 52 и части 2 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса, прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, если полагает, что оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности

Если при рассмотрении заявления прокурора об оспаривании ненормативного правового акта арбитражный суд установит, что оно предъявлено в интересах конкретного лица (лиц), в отношении которого акт принят, суд со ссылкой на пункт 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса прекращает производство по делу об оспаривании ненормативного правового акта.

В рассматриваемом случае прокуратура не определила лицо либо круг лиц, в интересах которого она обратилась в суд.

Принимая во внимание, что в нарушение части 2 статьи 198, статьи 199 Арбитражного процессуального кодекса прокурор не представил суду доводов и доказательств о том, какие публичные права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности нарушены при вынесении оспариваемого определения, производство по настоящему делу также подлежало бы прекращению по основаниям, предусмотренным пунктом 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса.

В силу пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство