Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.04.2015 по делу n А56-41546/2014. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

ТРИНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

191015, Санкт-Петербург, Суворовский пр., 65

http://13aas.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Санкт-Петербург

03 апреля 2015 года

Дело №А56-41546/2014

Резолютивная часть постановления объявлена  25 марта 2015 года

Постановление изготовлено в полном объеме  03 апреля 2015 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Л.В.Зотеевой

судей Н.И.Протас, Е.А.Сомовой

при ведении протокола судебного заседания:  В.А.Ганичевой

при участии: 

от истца (заявителя): предст. Семенова Э.Е. – доверенность № 3933 от 19.12.2014

от ответчика (должника): не явился (извещен)

от третьих лиц: 1) не явился (извещен);

2) предст. Баженов А.И. – доверенность  от 06.03.2014

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер  13АП-30358/2014) Администрации муниципального образования «Сясьстройское городское поселение» Волховского муниципального района Ленинградской области на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 11.11.2014 по делу А56-41546/2014 (судья Анисимова О.В.), принятое

по иску (заявлению) Администрации муниципального образования «Сясьстройское городское поселение» Волховского муниципального района Ленинградской области

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области

третьи лица: 1) общество с ограниченной ответственностью «Феникс»,

2) индивидуальный предприниматель Баженов Иван Иванович

об оспаривании решения и предписания от 15.05.2014 по делу № 61-04-689-А/14

установил:

Администрация Муниципального образования «Сясьстройское городское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области» (далее – заявитель, Администрация), уточнив требования  в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительными пунктов 1, 2, 3, 5, 6 решения и предписания  Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области (далее – УФАС, Управление, антимонопольный орган) от 15.05.2014 по делу № 61-04-689-А/14.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью «Феникс» (далее – ООО «Феникс») и индивидуальный предприниматель Баженов Иван Иванович (далее – ИП Баженов И.И.).

Решение суда от 11.11.2014 в удовлетворении заявления Администрации отказано.

Не согласившись с решением суда, Администрация обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит решение от 11.11.2014 отменить и удовлетворить требования заявителя. По мнению подателя жалобы, судом первой инстанции неправильно применены и истолкованы нормы материального права, дана неправильная оценка фактическим обстоятельствам дела. 

В судебном заседании представитель Администрации поддержал доводы жалобы.

УФАС и третье лицо – ООО «Феникс» извещены надлежащим образом, в судебное заседание своих представителей не направили. От Управления поступил письменный отзыв (вх. от 25.02.2015), в котором доводы жалобы отклонены, а также ходатайство о проведении судебного заседания в отсутствие представителей УФАС.

Представитель ИП Баженова И.И. поддержал доводы жалобы УФАС.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверена в апелляционном порядке.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, Постановлением от 22.05.2013 № 211 Администрацией было принято решение о проведении конкурса по выбору хозяйствующего субъекта для наделения статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела и содержанию мест захоронения на территории муниципального образования «Сясьстройское городское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области».

Вышеуказанным Постановлением была утверждена конкурсная документация, в составе которой также утвержден проект договора (Приложении № 6), заключаемый с победителем по результатам торгов. Согласно проекту договора, победитель конкурса помимо обязанности предоставлять населению гарантированный перечень услуг по погребению, берет на себя обязанности осуществлять работы по благоустройству кладбища. При этом бюджетное финансирование работ по благоустройству кладбищ проектом договора не предусмотрено.

19.06.2013 Администрацией Муниципального образования «Сясьстройское городское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области» был проведен конкурс по выбору хозяйствующего субъекта для наделения статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела и содержанию мест захоронения на территории муниципального образования «Сясьстройское городское поселение».

По результатам конкурса победителем признано ООО «Феникс», с которым  24.06.2013 заключен соответствующий договор.

11.02.2014 в Ленинградское УФАС поступило обращение индивидуального предпринимателя Баженова Ивана Ивановича о неправомерных действиях органов местного самоуправления города Сясьстрой Волховского района Ленинградской области и хозяйствующего субъекта – ООО «Феникс» по ограничению конкуренции в сфере похоронного дела на территории города.

На основании данного обращения Управление приказом от 17.02.2014 № 37 возбудило дело о нарушении антимонопольного законодательства № 61-04-689-А/14.

По результатам рассмотрения дела № 61-04-689-А/14 Комиссия Ленинградского УФАС 15.05.2014 вынесла решение, которым признала в действиях Администрации нарушение части 2 статьи 17, части 3 статьи 15, статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции, Закон № 135-ФЗ) (пункты 1, 2, 3 решения).

На основании пункта 5 данного решения Администрации также выдано предписание от 15.05.2014 по делу № 61-04-689-А/14, которым предписано в срок до 30.06.2014 прекратить нарушения части 2 статьи 17, части 3 статьи 15, статьи 16 Закона № 135-ФЗ, выразившиеся в ограничении доступа к участию в торгах на право осуществления работ по благоустройству территорий города, наделении хозяйствующего субъекта – ООО «Феникс» функциями и правами органа власти в сфере похоронного дела, а также в заключении с хозяйствующим субъектом ограничивающего конкуренцию соглашения, а именно:

- исключить из договора от 24.06.2013 б/н, заключенного по результатам конкурса по выбору хозяйствующего субъекта для наделения статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела и содержанию мест захоронения на территории муниципального образования «Сясьстройское городское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области» положения, возлагающие на ООО «Феникс» обязанности предоставлять услуги, не входящие в гарантированный перечень услуг по погребению: выдача разрешений на захоронение; предоставление на кладбищах мест (отвод участков) для захоронения умерших; благоустройство территории кладбищ; услуги, связанные с ведением учета захоронений и контроля за соблюдением порядка захоронений на кладбищах.

Не согласившись с вышеуказанными решением (в части пунктов 1, 2, 3, 5 и 6) и предписанием УФАС, Администрация обратилась в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявления, суд первой инстанции посчитал доказанным наличие в действиях Администрации нарушений статей 15, 16 и 17 Закона о защите конкуренции.

Исследовав материалы дела, изучив доводы жалобы, выслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, апелляционный суд пришел к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции данный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями.

Согласно части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов, запроса котировок цен на товары (далее - запрос котировок), запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции. Наряду с установленными частью 1 настоящей статьи запретами при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений, если организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах, запросе котировок, запросе предложений (часть 2 статьи 17 Закона).

Квалифицируя действия Администрации по части 2 статьи 17 Закона № 135-ФЗ, комиссия УФАС указала, что Администрация в нарушение законодательства  в сфере поставок товара, оказания услуг и работ для муниципальных заказчиков, работы по содержанию мест захоронений (которые относятся к удовлетворению нужд города по благоустройству его территории и должны финансироваться за счет его бюджета) при проведении конкурса объединила в один лот с услугами по осуществлению захоронения и оказания ритуальных услуг в соответствии с Федеральным законом от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» с правом получения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела.

Суд первой инстанции согласился с данными выводами УФАС, указав, что выполнение работ по благоустройству кладбища и содержанию мест захоронений должно осуществляться в соответствии с Федеральным законом № 94-ФЗ от 21.07.2005 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» по результатам проведения торгов, так как данный перечень работ должен финансироваться за счет средств соответствующего бюджета (в настоящее время Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»).

Апелляционная коллегия полагает данный вывод суда противоречащим фактическим обстоятельствам дела, в том числе содержанию Договора о наделении статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела и содержанию мест захоронения на территории муниципального образования «Сясьстройское городское поселение» для предоставления гарантированного перечня услуг по погребению и работ по содержанию мест захоронения от 24.07.2013 (далее – Договор) сроком до 23.06.2014, заключенного Администрацией с ООО «Феникс» по результатам конкурса.

Исходя из содержания Договора, в том числе пункта 2.1, оказание всех услуг по Договору, в том числе по уборке территории, производится собственными силами и средствами Исполнителя. Условиями договора не предусмотрено финансирования каких-либо работ или услуг за счет средств бюджета муниципального образования, а следовательно, оснований для проведение отдельного конкурса на оказание данных услуг по правилам, установленным Законом № 94-ФЗ, не имелось.

В данном случае возложение обязанности по уборке и содержанию территорий кладбищ на победителя, наделенного функцией специализированной службы по результатам конкурсного отбора, за счет его собственных средств, не противоречит, по мнению апелляционной коллегии, также положениям статей 14 и 18 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так как названные нормы лишь устанавливают разграничение в вопросах финансирования между бюджетами различных уровней, при этом, не исключают возможности финансирования таких работ (услуг) за счет собственных средств хозяйствующего субъекта при его согласии (в данном случае с условиями конкурса), в том числе на инвестиционных условиях.

Частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.

Как установлено Управлением в оспариваемом решении, в нарушение выше названной нормы, а также статей 16, 25 и 29 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О похоронном деле», Администрация наделили ООО «Феникс» функциями органа местного самоуправления в части выдачи разрешений на захоронение и предоставление на кладбищах мест (отвод участков) для захоронения умерших, а также по обеспечению формирования и сохранности архивного фонда документов по приему и исполнению заказов на оказываемые ритуальные услуги.

Сам договор от 24.06.2013, заключенный по результатам конкурса между Администрацией и ООО «Феникс», Управление квалифицировало как соглашение между органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями  и хозяйствующими субъектами, если такие соглашения приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции (статья 16 Закона о защите конкуренции).

Апелляционная коллегия не может согласиться с квалификацией действий Администрации как нарушающих императивные запреты, установленные частью 3 статьи 15, статьей 16, частью 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции, ввиду следующего.

Законодательство Российской Федерации о погребении и похоронном деле состоит из Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее – Закон № 8-ФЗ) и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон от 12.01.1996 № 8-ФЗ регулирует отношения, связанные с погребением умерших, и устанавливает, в том числе гарантии погребения умершего с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников; гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего; основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности.

Организация