Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.04.2015 по делу n А56-41546/2014. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляется специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемые органами местного самоуправления (пункт 1 статьи 25 Закона № 8-ФЗ).

На сегодняшний день нормативный правовой акт, регулирующий вопросы похоронного дела на территории Ленинградской области, не принят. Данные вопросы регулируются актами органов местного самоуправления, в частности, в рассматриваемом случае Положением о погребении и похоронном деле на территории МО «Сясьстройское городское поселение», утвержденном Решением Совета депутатов МО от 13.07.2006 № 75 и принятыми на основании данного положения Постановлением Администрации МО «Сясьстройское городское поселение» от 30.08.2012 № 236 «Об утверждении положения о порядке содержания мест погребения и деятельности кладбищ в муниципальном образовании «Сясьстройское городское поселение», Постановлением от 07.08.2012 № 217 «Об утверждении Порядка деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела в муниципальном образовании «Сясьстройское городское поселение» и Постановлением от 22.05.2013 № 210 «О проведении конкурса по выбору хозяйствующего субъекта для наделения статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела и содержанию мест захоронения на территории муниципального образования «Сясьстройское городское поселение».

Как следует из пункта 1.2 Договора Исполнитель принимает на себя полномочия специализированной службы по вопросам похоронного дела и обязуется  осуществлять захоронение и оказывать ритуальные услуги в соответствии Федеральным законом № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», Положением о погребении и похоронном деле на территории МО «Сясьстройское городское поселение», утвержденном Решением Совета депутатов МО от 13.07.2006 № 75 (с изменениями), решением Совета депутатов МО от 13.07.2006 № 76 (с изменениями) «Об утверждении Правил благоустройства и санитарного содержания города Сясьстроя и других населенных пунктов муниципального образования «Сясьстройское городское поселение».

Исходя из содержания вышеприведенных нормативных актов, в том числе пункта 1.1 Положения о порядке содержания мест погребения от 20.08.2012 № 236, администрация кладбищ – это руководители и другие работники, наделенные в установленном порядке организационно-распорядительными и административно-хозяйственными функциями, лицом, заключившим Договор на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных  и иных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующего кладбища.

Как пояснил представитель Администрации в судебном заседании, администрация кладбищ по перечню и содержанию своих полномочий соответствует статусу специализированной службы по вопросам похоронного дела, определяемой на основании конкурса, и с которой по результатам такого конкурса заключатся соответствующий договоры, в рассматриваемом случае по результатам конкурса таким статусом наделено ООО «Феникс».

Согласно пункту 4 статьи 16 Закона № 8-ФЗ предоставление земельного участка для размещения места погребения осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с земельным законодательством, а также в соответствии с проектной документацией, утвержденной в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Управление посчитало, что в нарушение статей 16, 25 и 29 Закона № 8-ФЗ «О похоронном деле» Администрация наделили ООО «Феникс» функциями органа местного самоуправления в части выдачи разрешений на захоронение и предоставление на кладбищах мест (отвод участков) для захоронения умерших, а также по обеспечению формирования и сохранности архивного фонда документов по приему и исполнению заказов на оказываемые ритуальные услуги.

По мнению апелляционной коллегии данный вывод является ошибочным.

Как уже было установлено выше, специализированная служба по вопросам похоронного дела была отобрана по результатам конкурса. Конкурсный принцип отбора организаций направлен как на выявление лучших условий предоставления услуг в сфере похоронного дела, так и на обеспечение беспрепятственного равного доступа на городские кладбища хозяйствующим субъектам, круг которых не ограничен. Процедура конкурсного отбора по своей природе направлена на обеспечение конкуренции, поскольку именно посредством конкурсного отбора реализуется возможность любого хозяйствующего субъекта получить доступ к соответствующему товарному рынку.

Пунктом 2.6 Договора на специализированную службу возложена обязанность по выдаче разрешений на захоронение и предоставление на кладбищах мест (отводов участков) для захоронения умерших, получения справки о смерти. Согласно пункту 2.7 Договора Исполнитель обеспечивает формирование и сохранность архивного фонда документов по приему и исполнению заказов на оказываемые ритуальные услуги по погребению и иные ритуальные услуги.

Однако, включение в Договор данных условий, по мнению апелляционной коллегии,  не свидетельствует о передаче хозяйственному субъекту функции органов местного самоуправления.

В силу пункта 1 статьи 7 и пункта 5 статьи 16 Закона № 8-ФЗ земельные участки для погребения гарантируются гражданам и предоставляются, как правило, на безвозмездной основе, а нормы такого предоставления устанавливаются органами местного самоуправления (в рассматриваемом случае пунктами 3.12 – 3.15 Положения № 236).

Законом № 8-ФЗ закреплен комплекс критериев выбора места на кладбище с учетом, в том числе, волеизъявления умершего.

Указанные критерии нашли отражение в разделе 6 Положения № 236, которым определена последовательность действий при принятии заказов на погребение.

Из содержания названного Положения следует, что  определение конкретного места для погребения умершего осуществляется в рамках работ по эксплуатации и содержанию кладбища, то есть относится к текущей хозяйственной деятельности по управлению кладбищем. При этом хозяйствующий субъект связан определенными правилами, закрепленными на законодательном уровне (части 1 и 6 статьи 17 Закона № 8-ФЗ).

Согласно статьям 15 и 16 Закона № 8-ФЗ властная функция органа местного самоуправления по распоряжению землей ограничивается принятием органами местного самоуправления решения об организации места погребения на земельном участке и его отводе под кладбище.

В рассматриваемом случае Администрация реализовал свои властные полномочия, предусмотренные статьей 16 Закона № 8-ФЗ, утвердив постановлением от 20.07.2012 № 20 границы площади и границы земельного участка под гражданское кладбище в г. Сясьстрой Волховского муниципального района (л.д. 73).

В соответствии с нормами Закона № 8-ФЗ земельные участки под захоронение предоставляются всем без исключения гражданам на равных основаниях. Для отвода места под захоронение не требуется какого-либо административного решения о выделении и предоставлении земельного участка. Выделение (предоставление) участка под конкретное захоронение и регистрация захоронения не поименованы Законом № 8-ФЗ среди полномочий органов местного самоуправления в сфере погребения и похоронного дела. Следовательно, наделение данной функцией и иными сопряженными с ней функциями не может рассматриваться в контексте вышеприведенных норм как наделение властными полномочиями хозяйствующих субъектов.

Поскольку предоставление конкретного земельного участка на кладбище под захоронение в силу статей 15 и 16 Закона № 8-ФЗ к исполнительным полномочиям органов местного самоуправления не относится, то спорные условия Договора, основанные Положении № 236, не могут рассматриваться как устанавливающие право на совмещение функций органа местного самоуправления и хозяйствующего субъекта.

Как уже было установлено выше, в соответствии с пунктом 1.1 Положения № 236 администрацией кладбища являются руководители и другие работники, наделенные в установленном порядке организационно-распорядительными и административно-хозяйственными функциями лицом, заключившим договор на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбища, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующего кладбища.  Этим же Положением установлены требования к порядку создания и содержанию мест погребения и деятельности кладбищ на МО, за соблюдение которых отвечает, среди прочих, и администрация кладбища.

В целом условия Договора полностью соответствуют Положению № 236 и Порядку деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела в муниципальном образовании «Сясьстройское городское поселение», утвержденному Постановлением Администрации МО «Сясьстройское городское поселение».

  Так как специализированная служба по вопросам похоронного дела (администрация кладбищ) не оказывает отдельные виды услуг, а по сути, является организатором всего спектра похоронных услуг, что следует из содержания раздела 5 Договора, возложение на нее обязанностей, в том числе, по содержанию мест погребения и благоустройству, установления режима работы кладбища, не может рассматриваться как нарушение части 3 статьи  15, части 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции, если выбор такой организации осуществлен на конкурсной основе.

И тем более, сам заключенный по результатам конкурсного отбора Договор не может быть признан как нарушающее статью 16 Закона № 135-ФЗ соглашение между органом местного самоуправления и хозяйствующим субъектом.

При этом следует отметить, что Управление при рассмотрении дела № 61-04-689-А/14 не установило нарушения антимонопольного законодательства и статьи 29 Закона № 8-ФЗ при выборе специализированной службы по вопросам похоронного дела по результатам конкурса из числе хозяйствующих субъектов, созданных для осуществления предпринимательской деятельности, как не установила и несоответствия принятых органами МО «Сясьстройское городское поселение» актов по вопросам похоронного дела федеральному законодательству.

Ни из условий конкурсной документации, ни из заключенного по итогам проведения конкурса Договора не усматривается также препятствий другим хозяйствующим субъектам в оказании услуг, связанных с погребением умерших.

Возможные незаконные действия ООО «Феникс» по взиманию платы за оказание гарантированного перечня услуг по погребению (статьи 9 Закона № 8-ФЗ), либо за отказ производить захоронение являются нарушением пункта 3.2 Договора, не свидетельствуют о незаконности действий самой Администрации и, тем более, не являются следствием заключенного Договора, иное из материалов дела не следует и Управлением не доказано.

По мнению апелляционного суда, в нарушение части 5 статьи 200 АПК РФ Управлением не собрано значимых по данному делу доказательств, позволивших квалифицировать действия Администрации как нарушающие положения части 3 статьи 15, статью 16, часть 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции, в связи с чем решение УФАС в оспариваемой части, а также выданное на основании данного решения предписание нельзя признать соответствующими положениям названного Федерального закона.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции подлежит отмене с вынесением по делу нового судебного акта о признании не соответствующими закону пунктов 1, 2, 3, 5, 6 решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области от 15.05.2014 по делу № 61-04-689-А/14.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 269, статьями 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 11 ноября 2014 года по делу № А56-41546/2014 отменить.

Признать недействительными пункты 1, 2, 3, 5, 6 решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области от 15.05.2014 по делу № 61-04-689-А/14.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Л.В. Зотеева

Судьи

Н.И. Протас

 Е.А. Сомова