Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.06.2015 по делу n А42-7278/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

Труда СССР 30.04.1930 № 169. Сумма нарушения 249 126 руб. 57 коп. ( пункт 12 приложения №2);

 - в результате заключения Администрацией ЗАТО г.Североморск договоров на оказание юридических услуг с Горбуновой Е.А. и Горбуновым Д.А., без проведения конкурсных процедур, предусмотренных действующим законодательством, Администрацией ЗАТО г. Североморск допущено неправомерное расходование средств бюджета ЗАТО г. Североморск по КБК 701 0104 0020401 244 226 в нарушение статьи 70,72 БК РФ, части 1 статьи 1, части 6.1 статьи 10, статьи 42, пункта 14 части 2 статьи 55 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Сумма нарушения 377 766 руб. 44 коп. (пункт 13 приложения №2).

Пунктом 4 представления предлагается привлечь к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях. В течение одного месяца со дня получения представления уведомить в письменной форме контрольно-счетную палату ЗАТО г. Североморск о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах (пункт 5 представления).

Не согласившись с законностью указанного представления в части, Администрация обратилась в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Суд первой инстанции пришел выводу о том, что  представление Счетной палаты в оспариваемой части не является законным, в связи с чем признал его недействительным, как несоответствующее Бюджетному кодексу Российской Федерации.

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, проверив правильность применения судом норм материального и процессуального права, а также соответствие выводов суда обстоятельствам дела и представленным доказательствам, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены судебного акта в силу следующего.

В силу части 1 статьи 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочиями органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля являются:

- контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета;

- контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета;

 - контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

В соответствии с частью 2 статьи 9 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований» контрольно-счетный орган муниципального образования Российской Федерации осуществляет следующие основные полномочия:

1) контроль за исполнением местного бюджета;

2) экспертиза проектов местного бюджета;

3) внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета;

4) организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

5) контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими муниципальному образованию;

6) оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств местного бюджета, а также оценка законности предоставления муниципальных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств местного бюджета и имущества, находящегося в муниципальной собственности;

7) финансово-экономическая экспертиза проектов муниципальных правовых актов (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств муниципального образования, а также муниципальных программ;

8) анализ бюджетного процесса в муниципальном образовании и подготовка предложений, направленных на его совершенствование;

9) подготовка информации о ходе исполнения местного бюджета, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в представительный орган муниципального образования и главе муниципального образования;

10) участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции;

11) иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

В силу статьи 43.1 Устава муниципального образования «Закрытое административно-территориальное образование город Североморск», принятого решением Совета депутатов муниципального образования ЗАТО г. Североморск от 13.12.2011 N 218) (Зарегистрировано в Управлении Минюста РФ по Мурманской области 26.12.2011 N RU513400002011001) Контрольно-счетная палата является контрольным органом муниципального образования ЗАТО г. Североморск, формируемым Советом депутатов ЗАТО г. Североморск в целях осуществления контроля за исполнением бюджета ЗАТО г. Североморск, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта бюджета ЗАТО г. Североморск, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

По результатам проведения контрольных мероприятий контрольно-счетная палата вправе вносить в органы местного самоуправления и их структурные подразделения со статусом юридического лица, а также организации, в отношении которых осуществляется внешний муниципальный финансовый контроль представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений (пункт 11 статьи 43.1 устава).

В случае если при проведении контрольных мероприятий выявлены факты незаконного использования средств местного бюджета ЗАТО г. Североморск, в которых усматриваются признаки преступления или коррупционного правонарушения, контрольно-счетная палата в установленном порядке незамедлительно передает материалы контрольных мероприятий в правоохранительные органы. Контрольно-счетная палата при осуществлении своей деятельности вправе взаимодействовать со Счетной палатой Российской Федерации, с территориальными управлениями Центрального банка Российской Федерации, налоговыми органами, органами прокуратуры, с контрольно-счетными органами Мурманской области и муниципальных образований, а также вправе вступать в объединения (ассоциации) контрольно-счетных органов Мурманской области (пункты 14-15 статьи 43.1 устава).

В соответствии со статьей 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.

Под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

В соответствии со статьей 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 настоящего Кодекса.

Под иными нормативными правовыми актами бюджетного законодательства статья 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации понимает указы Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, акты федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения.

Согласно статье 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным правоотношениям относятся: отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Таким образом, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу, что Счетная палата уполномочена на выдачу по итогам ревизии (проверки) обязательного для исполнения представления о выявленных нарушениях только бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требований о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений. Выдача представления по устранению иных выявленных нарушений (бухгалтерского учета, трудового, гражданского, налогового законодательства, законодательства о государственной службе, законодательства о контрактной системе, поставках товаров) не относится к полномочиям счетной палаты.

В случае выявления обстоятельств и фактов, свидетельствующих о признаках нарушений, относящихся к компетенции другого государственного органа (должностного лица), такие материалы направляются для рассмотрения в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, что согласуется с пунктом 8 статьи 16 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», пунктом 14 статьи 43.1 Устава, части 2 статьи 39 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции», Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре» и т.д.

Суд апелляционной инстанции, оценив представленные доказательства, соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что выявленные в ходе проверки нарушения, указанные в оспариваемом представлении в той части, в которой они оспариваются Администрацией, не являются нарушениями бюджетного законодательства, в связи с чем не могут быть включены в обязательное для исполнения представление и влечь за собой применение мер принуждения, в том числе указанных в главе 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации них является принцип адресности и целевого характера бюджетных средств (статья 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации), который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств (часть 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В конкретном случае, Счетная палата, установив нарушение Администрацией норм трудового законодательства, норм законодательства о муниципальной службе, законодательства о закупках, не доказала, что произведенные выплаты осуществлены с нарушением принципа адресности и целевого характера бюджетных средств, установленного статьей 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации, эффективности использования бюджетных средств, иных принципов либо с нарушением иных норм бюджетного законодательства.

Кроме того, в самом акте проверки и оспариваемом представлении также не указано, какие нормы бюджетного законодательства нарушены Администрацией. В оспариваемых пунктах представления указано исключительно на нарушение конкретных пунктов Трудового кодекса Российской Федерации, Положения о денежном содержании муниципальных служащих ЗАТО г. Североморск, Закона Мурманской области «О муниципальной службе», Положения о порядке присвоения и сохранения классных чинов, правил об очередных и дополнительных отпусках, Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг».

При этом, Администрации предписано по истечению срока рассмотрения представления направить в контрольно-счетную палату ЗАТО г. Североморск информацию об устранении допущенных нарушений в письменной форме с приложением документов, подтверждающих устранение выявленных нарушений.

Между тем, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что указанные нормативные правовые акты не регулируют бюджетные правоотношения в смысле, придаваемом им статьей 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Ссылки на статьи 70,72 и 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации носят общий характер,