Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.04.2010 по делу n А13-15133/2009. Оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения

ЧЕТЫРНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ

АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Батюшкова, д.12, г. Вологда, 160001

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

21 апреля 2010 года                        г. Вологда                  Дело № А13-15133/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 14 апреля 2010 года.

Полный текст постановления изготовлен 21 апреля 2010 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе пред-седательствующего Потеевой А.В., судей Мурахиной Н.В. и Чельцовой Н.С. при ведении протокола с использованием аудиозаписи секретарём судебного заседания Лущик Е.В.,

при участии от заявителя Морозовой Т.С. по доверенности от 27.01.2010 № 13-0-1/50-411, Юхневич Е.Н. по доверенности от 14.12.2009                           № 13-0-1/50-2245; от ответчика Лукичевой В.А. по доверенности от 11.01.2010 № 1, Анфимовой С.Л. по доверенности от 28.01.2010 № 173, Кораблева А.С. по доверенности от 11.01.2010 № 1; от третьих лиц: от предпринимателей Апатовой А.В. по доверенностям от 20.05.2009 и от 20.12.2009;                                    от Вологодского ПАТП директора Блинова С.В. на основании решения от 05.02.2010; от НП «Перевозчики пассажиров г. Вологда» директора      Мальцева С.Н. на основании приказа  № 1; от МУ ПАТП № 1  Мельниковой Т.С. по доверенности от 18.01.2010 № 45,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области на решение Арбитражного суда Вологодской области от 26 февраля 2010 года  по делу № А13-15133/2009 (судья Селиванова Ю.В.),

у с т а н о в и л:

Департамент городского хозяйства администрации г. Вологды (далее – Департамент) обратился в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области (далее – УФАС, антимонопольный орган) о признании недействительными решения от 29.07.2009 № 70-15-17/09 и предписания от 29.07.2009 № 70-15-17/09.

Определениями арбитражного суда от 26 ноября 2009 года, 17 декабря 2009 года и 11 февраля 2010 года к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: общество с ограниченной ответственностью «Вологодское ПАТП» (далее – Вологодское ПАТП), некоммерческое партнерство «Перевозчики пассажиров г. Вологды» (далее – НП «Перевозчики пассажиров г. Вологды»), муниципальное унитарное пассажирское автотранспортное предприятие № 1 (далее – МУ ПАТП № 1), предприниматели – Мамаев Наби Магомедович, Башарин Александр Владимирович, Войко Лариса Викторовна, Латош Ольга Александровна, Ганин Александр Филофеевич, Першина Ольга Борисовна, Котиков Владимира Гаврилович, Кушнерев Александр Андреевич, Кушнерев Владимир Александрович, Лапшов Геннадий Петрович, Львов Виктор Николаевич, Неклюдов Олег Константинович, Румянцев Станислав Леонидович, Ванчугов Аркадий Анатольевич, Плетнев Владимир Валентинович, Козлов Сергей Павлович, Тысячных Сергей Алексеевич, Шимко Елена Викторовна, Уханов Евгений Владимирович, Попов Сергей Александрович, Струнин Дмитрий Евгеньевич, Баклин Сергей Анатольевич, Иванов Вячеслав Николаевич.

Решением арбитражного суда от 26 февраля 2010 года заявленные требования удовлетворены частично:

решение УФАС от 29.07.2009 № 70-15-17/09 признано недействительным в части признания Департамента нарушившим часть 1 статьи 15 и часть 2 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о конкуренции) в виде проведения конкурса на право обслуживания маршрута  № 35 «6 мкр. – ГРС» и установления в качестве требований к участникам конкурса условий о наличии необходимого количества автобусов определённой вместимости;

предписание УФАС от 29.07.2009 № 70-15-17/09 признано недействительным в полном объёме;

на антимонопольный орган возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Департамента.

В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

Обратившись с апелляционной жалобой, УФАС указало на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права. В обоснование привело доводы, аналогичные изложенным в оспариваемом решении: принцип конкурсного отбора перевозчиков для облуживания автомобильным транспортом регулярных городских маршрутов по перевозке пассажиров, в частности, маршрута № 35, является административным барьером, который ухудшает условия конкуренции и может привести к её ограничению; установление в качестве требований к участникам конкурса условий по определению вместимости и количеству автобусов создаёт неравные условия доступа на рынок пассажирских перевозок для тех перевозчиков, которые не имеют как автобусов большой вместимости, так и необходимого для участия в конкурсе количества автобусов. Кроме того, в жалобе заявлены доводы о несоответствии требований конкурсной документации результатам проектно-изыскательских работ по разработке стратегии совершенствования и развития маршрутной транспортной сети          г. Вологды по вместимости и количеству транспортных средств, необходимых для обслуживания маршрута № 35.

Департамент в отзыве отклонил доводы жалобы, считая решение суда законным и обоснованным.

Вологодское ПАТП, НП «Перевозчики пассажиров г. Вологды», предприниматели в отзывах поддержали позицию антимонопольного органа. Полагают, что разработанная транспортная схема г. Вологды и требования к участникам конкурса по количеству и вместимости автобусов на конкретный маршрут являются дискриминационными, так как из сети исключены центральные остановки, многие перевозчики не имеют в наличии необходимое для участия в конкурсе количество транспортных средств или имеющиеся транспортные средства не соответствуют требованиям вместимости.

МУ ПАТП № 1 в отзыве просило оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Заслушав объяснения представителей сторон, исследовав письменные доказательства и доводы жалобы, апелляционная коллегия не находит оснований для её удовлетворения.

Как следует из материалов дела, постановлением главы г. Вологды от 23.04.2009 № 2133 утверждена оптимизированная сеть маршрутов регулярных перевозок пассажиров автомобильным и наземным электрическим транспортом в городском сообщении на территории муниципального образования «Город Вологда», включающая в себя 46 маршрутов регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом и 6 маршрутов регулярных перевозок пассажиров наземным электрическим транспортом. В целях реализации указанного постановления Департамент в газете «Вологодские новости» № 22 (1584) от      3-9 июня 2009 года опубликовал извещение о проведении конкурса на право обслуживания маршрута № 35 «6 мкр. – ГРС».

Предприниматели Войко Л.В., Мамаев Н.М., Башарин А.В.,  Латош О.А., Ганин А. Ф., Першина О. Б., Котиков В. Г., Кушнерев А. А., Кушнерев В.А., Лапшов Г. П., Львов В. Н., Неклюдов О. К., Румянцев С. Л., Ванчугов А. А., Плетнев В.В., Козлов С.П., Тысячных С. А., Шимко Е.В., Уханов Е.В.,       Попов С.А., Струнин Д. Е., Баклин С. А., Иванов В. Н. 26.06.2009 обратились в антимонопольный орган с заявлением, полагая незаконным постановление Главы г. Вологды от 23.04.2009 № 2133 и проведение Департаментом конкурса на право обслуживания маршрутов регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом в городском сообщении.

По результатам рассмотрения обращений Комиссия по контролю в сфере размещения заказов УФАС приняла решение от 29.07.2009 № 70-15-17/09, которым признала Департамент нарушившим часть 1 статьи 15 и часть 2  статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о конкуренции), и выдала предписание от 29.07.2009 № 70-15-17/09: отменить конкурс на право обслуживания маршрута регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом в городском сообщении на территории муниципального образования «Город Вологда» № 35                      «6 мкр. – ГРС»; в срок до 01.08.2009 сообщить об исполнении предписания.

Департамент обжаловал указанные решение и предписание в арбитражный суд в рамках настоящего спора.

В соответствии с положениями статей 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) для признания судом оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) органов государственной власти и местного самоуправления необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение им прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отношения, связанные с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, в которых участвуют российские и иностранные юридические лица, органы государственной власти и местного самоуправления, регулируются Законом о конкуренции (статья 3).

В силу части 1 статьи 15 названного Закона органам государственной власти и местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Статья 17 Закона о конкуренции устанавливает, что при проведении торгов запрещаются действия, которые создают участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественные условия участия в торгах (часть 1); органы государственной власти и местного самоуправления, выступающие в качестве организаторов торгов, не вправе вводить не предусмотренные законом ограничения доступа к участию в торгах (часть 2).

Под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (статья 4).

В числе признаков ограничения конкуренции данный Закон называет сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Таким образом, для квалификации действий (бездействия) в качестве нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного      статьями 15 и 17 Закона о конкуренции, обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих последствия в виде ограничения конкуренции, создания преимуществ и дискриминации на определённом товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершёнными действиями и наступившими последствиями.

При этом антимонопольный орган обязан доказать, что акты, действия (бездействие) органов государственной власти или местного самоуправления приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган – подтвердить правомерность своих актов, действий (бездействия) конкретными нормами федерального закона, разрешившими данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие) (пункт 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства»).

Согласно оспариваемому решению УФАС усмотрело в действиях Департамента нарушение Закона о конкуренции, которое выразилось в проведении конкурса на право обслуживания маршрута регулярных городских перевозок пассажиров в городском сообщении по маршруту № 35. Принцип конкурсного отбора перевозчиков, как полагает антимонопольный орган, является административным барьером, который ухудшает условия конкуренции и может привести к её ограничению, поскольку в результате проведения конкурса произойдёт перераспределение перевозчиков и закрепление на прибыльных (доходных) маршрутах только тех, кто имеет большее количество автобусов с большой вместимостью.

Суд первой инстанции правомерно признал данные выводы не основанными на нормах закона.

Из пунктов 5 и 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует, что к вопросам местного значения городского округа относятся дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

На основании Положения о Департаменте городского хозяйства Администрации г. Вологды, утверждённого решением Вологодской городской Думы от 29.09.2007 № 512 с учётом последующих изменений (далее - Положение № 512), Департамент является органом Администрации г. Вологды, уполномоченным на решение вопросов в сфере транспорта.

Пунктами 3.8.2-3.8.6 данного Положения определены полномочия Департамента, в том числе определение необходимого объёма транспортной работы по оказанию транспортных услуг населению согласно утверждённым маршрутам и графикам движения городского общественного транспорта, координация работы юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих пассажирские перевозки транспортом общего пользования, организация разработки единой транспортной схемы городского округа и внесение её на утверждение, проведение в установленном порядке открытых конкурсов на право обслуживания регулярных городских автобусных маршрутов.

Следовательно, Департамент является уполномоченным органом по регулированию деятельности транспортных предприятий на территории            г. Вологды и организации транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений. При этом, поскольку законодательство Российской Федерации о местном самоуправлении не содержит конкретного перечня способов такого регулирования, органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять их своими актами, что согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определениях от 14.03.2001 № 55-О, от 29.05.2007 №