Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.07.2010 по делу n А05-1991/2010. Оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения

ЧЕТЫРНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ

АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Батюшкова, д.12, г. Вологда, 160001

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

29 июля 2010 года

г. Вологда

Дело № А05-1991/2010  

Резолютивная часть постановления объявлена 22 июля 2010 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 июля 2010 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Кудина А.Г., судей Мурахиной Н.В. и Чельцовой Н.С. при ведении протокола секретарем судебного заседания Мазалецкой О.О.,

         при участии представителей от администрации муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» Рожавской Н.Л. по доверенности от 10.03.2010 № 9, от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ненецкому автономному округу Белоконь И.В. по доверенности от 20.07.2010 № 09,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ненецкому автономному округу на решение Арбитражного суда Архангельской области от 30 апреля 2010 года по делу № А05-1991/2010 (судья Панфилова Н.Ю.),

у с т а н о в и л:

администрация муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» (далее – администрация) обратилась в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением (с учетом уточнения, принятого судом (т.2, л.100))  о признании  недействительными пунктов 1, 2, 3, 5 решения  от 07.12.2009  № 17/05-01, а также предписания от 07.12.2009 № 17/05-01, вынесенных Управлением Федеральной антимонопольной службы по Ненецкому автономному округу (далее – управление).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора,  привлечены Совет городского округа «Город «Нарьян-Мар» (далее – Совет) и муниципальное унитарное предприятие  «Комбинат по благоустройству и бытовому обслуживанию» (далее – предприятие).

Решением арбитражного суда от 30 апреля 2010 года заявленные требования удовлетворены.

Управление обжаловало решение суда в апелляционном порядке в              связи с неправильным применением норм материального права; неполным выяснением обстоятельств, имеющих значение для дела; недоказанностью имеющих значение для дела обстоятельств, которые суд считал установленными; несоответствием выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела.

В судебном заседании представитель управления поддержал апелляционную жалобу, ссылаясь на изложенные в ней доводы.

Отзывы на апелляционную жалобу администрацией, Советом и предприятием не представлены.

В судебном заседании представитель администрации с апелляционной жалобой не согласился, ссылаясь на законность и обоснованность решения арбитражного суда.

Третьи лица извещены о времени и месте рассмотрения дела надлежащим образом, в судебное заседание не явились, в связи с чем дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации  (далее – АПК РФ).

Заслушав пояснения представителей сторон, ознакомившись с письменными доказательствами, проверив законность и обоснованность решения арбитражного суда, апелляционная инстанция не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, управлением  на основании приказа  от 01.10.2009 № 88 с целью исполнения поручения ФАС России от 10.12.2008      № ЦА/33111 в отношении администрации проведена внеплановая выездная проверка.

По результатам проверки составлен акт  внеплановой выездной проверки  от 06.11.2009 № 04-14/1030 (т.1, л.92-96).

В ходе проверки управление установило, что в нарушение  статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» от 26.07.2006 № 135-ФЗ (далее – Закон о защите конкуренции) администрация наделила предприятие функциями органа местного самоуправления.

Приказом управления от 26.11.2009 № 119  в отношении администрации возбуждено дело № 17/05-01 по признакам нарушения частей 1 и 3 статьи 15  Закона о защите конкуренции и создана комиссия по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства.

По результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства комиссия управления вынесла решение от 07.12.2009                № 05-01/1173, которым признала администрацию нарушившей:

- часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части бездействия в отношении проведения торгов на выполнение работ по содержанию муниципальных кладбищ, по погребению невостребованных и безродных, что создает преимущественные условия деятельности предприятия и необоснованно препятствует осуществлению деятельности иных хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по оказанию ритуальных услуг (пункт 1 решения);

- часть 1 статьи 15 Закона о  защите конкуренции  в части принятия акта «Правил погребения умерших на территории муниципального образования», что создает преимущественные условия деятельности предприятия и необоснованно препятствует    осуществлению   деятельности    иных хозяйствующих субъектов,  осуществляющих  деятельность  по оказанию ритуальных услуг (пункт 2 решения);

- часть 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части издания постановления, наделяющего предприятие функциями органов местного самоуправления, что создает преимущественные условия деятельности и необоснованно препятствует осуществлению деятельности иных хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по оказанию ритуальных услуг (пункт 3 решения).

Комиссией управления решено выдать администрации предписание об изменении актов, противоречащих антимонопольному законодательству, а также совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции (пункт 5 решения).

Предписанием от 07.12.2009 № 17/05-01 администрации предписано:

-  провести торги по оказанию ритуальных услуг и содержанию мест захоронений,  на выполнение работ по содержанию муниципальных кладбищ;

- привести в соответствие с Законом о защите конкуренции Правила погребения умерших на территории муниципального образования (далее – МО) «Городской округ «Город  Нарьян-Мар», утвержденные постановлением Главы города Нарьян-Мара от 09.03.2006 № 251;

- исключить из приложения  к постановлению от 30.03.2009 № 455 «Об утверждении Рабочей схемы взаимодействия и перечня функций, закрепленных за муниципальными унитарными предприятиями в сфере жилищно-коммунального хозяйства на 2009 год» строку «ритуальные услуги» (пункт 6), строку «содержание территорий  кладбищ» (пункт 7), отнесенные к предприятию.

Основаниями для вынесения решения и предписания послужили выводы управления о том, что администрация «в нарушение части 1 статьи 15 закона о защите конкуренции наделила» предприятие «статусом специализированной службы без проведения торгов, что привело к ограничению конкуренции на рынке ритуальных услуг НАО»; «в нарушение части 15 закона о защите конкуренции» администрация «наделила предприятие, занимающее доминирующее положение на рынке ритуальных услуг МО «Городской округ «Город Нарян-Мар», функциями органов местного самоуправления».

Администрация не согласилась   с пунктами 1, 2, 3, 5 решения  от 07.12.2009 № 17/05-01, а также с предписанием от 07.12.2009 № 17/05-01, вынесенными управлением, и обжаловало их в судебном порядке.

Арбитражный суд, удовлетворяя заявленные требования, исходил из того, что внеплановая выездная проверка администрации проведена с нарушением пункта 4 статьи 25.1 Закона о защите конкуренции в отсутствие правовых оснований. 

Апелляционная инстанция считает решение суда законным и обоснованным по следующим основаниям.

Внеплановая выездная проверка в отношении администрации  проведена на основании приказа исполняющего обязанности руководителя  управления от 01.10.2009 № 88.  Из текста названного приказа видно, что целью и задачами проведения проверки является исполнение поручения ФАС России от 10.12.2008 № ЦА/33111  (т. 2, л. 105).

Согласно указанному поручению территориальным органам ФАС России поручено провести контрольные мероприятия по проверке соблюдения антимонопольного законодательства на рынке  ритуальных услуг в срок до            1 июля 2009.

Судом установлено и подтверждается материалами дела, что на основании названного поручения ФАС России от 10.12.2008 № ЦА/33111  в отношении администрации была проведена проверка соблюдения антимонопольного законодательства на рынке ритуальных услуг, по результатам которой вынесены приказ исполняющего обязанности руководителя управления Щигровой Е.Б. от 13.05.2009 № 40 о возбуждении дела № 05-01/07 и создании комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (т.2, л.106),  определение о назначении дела № 05-01/07 о нарушении антимонопольного законодательства к рассмотрению и решение по делу № 05-01/07 по признакам нарушения закона о защите конкуренции, которым дело № 05-01/07, возбужденное в отношении администрации, прекращено в связи с отсутствием нарушения части 1 и 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции  (т.2, л.55-58).  

Из текста решения по делу № 05-01/07 видно, что управлением возбуждено дело № 05-01/07 в отношении администрации по признакам нарушения частей 1 и 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в передаче в ведение предприятию общественных кладбищ и наделении его функциями органов местного самоуправления  в части выделения на кладбище мест под захоронение, осуществления контроля соблюдения порядка захоронений, установления режима работы кладбищ, ведения книг регистра захоронений, что создало преимущественные условия для деятельности предприятия как хозяйствующего субъекта по отношению к другим субъектам, осуществляющим деятельность на том же рынке. Дело прекращено в связи с отсутствием обращений в администрацию  юридических и физических лиц о предоставлении ритуальных услуг на территории  МО «Городской округ «Город Нарьян-Мар».

Согласно свидетельским показаниям Щигровой Е.Б., председателя комиссии управления, которая рассматривала дело № 05-01/07 (т.2, л. 119-124), в декабре 2008 года территориальным органам ФАС России  было направлено  письмо по мониторингу ритуальных услуг в связи с тем, что Красноярским УФАС был выигран судебный процесс по данному вопросу; на основании этого письма  в г.Нарьян-Маре был инициирован мониторинг рынка оказания ритуальных услуг; рассылались запросы во все муниципальные предприятия и предпринимателям, которые занимались продажей ритуальных услуг,  изучались документы, в  том числе постановления, касающиеся наделения муниципального унитарного предприятия «КБ и БО» функциями специализированной организации, постановления о похоронном деле на территории г. Нарьян-Мара, паспорта деятельности муниципальных предприятий,  дело рассматривалось на комиссии управления; в результате проверки было установлено, что в соответствии с законодательством создана специализированная служба, претензий со стороны других субъектов не было, земли кладбищ специализированной службе в хозяйственное ведение не передавались, поэтому  было вынесено решение о том, что нарушений не выявлено; проверка проводилась без выхода на место, так как все запрашиваемые документы были представлены; при проведении повторной проверки Щигрова Е.Б. была включена в состав комиссии, но фактически участия в рассмотрении дела  не принимала, поскольку не была приглашена на рассмотрение; в отношении  составления в ходе проверки процедурного документа  (акта проверки) ответить затруднилась, пояснив, что какой-то процедурный документ был составлен, как он назывался – акт проверки, служебная записка – она не  помнит.

 Таким образом,  дело № 05-01/07 возбуждено и рассмотрено по одному и тому же основанию – поручению ФАС России от 10.12.2008 № ЦА/33111 и в связи с аналогичными нарушениями, в ходе проверки исследовались те же обстоятельства, что и при вынесении оспариваемого в настоящем деле решения от 07.12.2009 № 17/05-01.

В соответствии со статьей 25.1 Закона о защите конкуренции в целях осуществления контроля за соблюдением антимонопольного законодательства антимонопольный орган вправе проводить плановые и внеплановые проверки, в том числе органов местного самоуправления.

Пунктом  4 названной статьи к  основаниям  для проведения внеплановой проверки отнесены:     1) материалы, поступившие из правоохранительных органов, других государственных органов, из органов местного самоуправления, от общественных объединений и указывающие на признаки нарушения антимонопольного законодательства;   2) сообщения и заявления физических лиц, юридических лиц, сообщения средств массовой информации, указывающие на признаки нарушения антимонопольного законодательства;    3) истечение срока исполнения предписания, выданного по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Поручение ФАС России от 10.12.2008 № ЦА/33111 поступило в управление в декабре 2008 года и на основании данного документа уже проведена проверка, возбуждено дело о нарушении закона о защите конкуренции   и вынесено решение от 27.05.2009 по делу № 05-01/07 по признакам нарушения части 1 и 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, которым дело № 05-01/07, возбужденное в отношении администрации, прекращено в связи с отсутствием соответствующих нарушений.

Таким образом, суд пришел к правильному выводу о том, что внеплановая выездная проверка администрации проведена с нарушением пункта 4 статьи 25.1 Закона о защите конкуренции в отсутствие правовых оснований и признал недействительным в оспариваемой части решение управления от 07.12.2009 № 17/05-01  и вынесенное на его основе предписание от 07.12.2009 № 17/05-01.

Отсутствие акта по результатам первоначальных контрольных мероприятий управления, с учетом действующего в соответствующий период законодательства, обоснованно не принято судом в качестве свидетельства о том, что первая проверка не проводилась.

Ссылка управления на заинтересованность свидетеля, по мнению апелляционной инстанции, является необоснованной, поскольку мотивирована  наличием действующих трудовых отношений Щигровой Е.Б. с Советом, который входит в структуру органов местного самоуправления городского округа, и ошибочным мнением о процессуальном положении Совета в настоящем деле.

Совет в настоящем деле не является ответчиком, привлечен к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований. Наличие трудовых отношений с третьим лицом само по себе не свидетельствует о заинтересованности свидетеля. Правдивость показаний Щигровой Е.Б. обеспечена ее «подпиской свидетеля» (т.2, л.124).

Другие доводы апелляционной жалобы связаны с выводами суда о  невозможности наделения хозяйствующих субъектов статусом специализированных служб на конкурсной основе,  необоснованном вменении в качестве нарушения непроведение торгов по содержанию кладбищ и требовании устранить указанное нарушение указанным способом, неисполнимости спорного предписания.

По мнению апелляционной инстанции, с учетом наличия существенного формального нарушения, достаточного для признания недействительными оспариваемых актов и необжалования управлением мотивировочной части решения суда, исследование и оценка его отдельных выводов не имеет правового значения для вопроса о его законности и обоснованности в целом.  

При таких обстоятельствах апелляционная инстанция не усматривает оснований для отмены или изменения решения арбитражного суда.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

п о с т а н о в и л :

решение Арбитражного суда Архангельской области от 30 апреля           2010 года по делу № А05-1991/2010 оставить без изменения, апелляционную жалобу   Управления Федеральной антимонопольной службы по Ненецкому автономному округу – без удовлетворения.

Председательствующий

         А.Г.Кудин  

Судьи

         Н.В. Мурахина

         Н.С.Чельцова