Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.03.2013 по делу n А53-31759/2012. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утвержденными приказом Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации № 525, Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству № 67 от 22.12.1995г., зарегистрированным в Министерстве юстиции Российской Федерации 29.07.1996г. № 1136 (далее – Положение).

Согласно пункту 6 указанных Основных положений порядок снятия, хранения и дальнейшего применения плодородного слоя почвы, устанавливаются органами, предоставляющими земельные участки в пользование и дающими разрешение на проведение работ, связанных с нарушением почвенного покрова, на основе проектов рекультивации, получивших положительное заключение государственной экологической экспертизы.

Пунктом 11 Положения выдача разрешений на добычу общераспространенных полезных ископаемых или торфа для собственных нужд и проведение других внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова, осуществляется в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В судебном заседании представитель общества пояснил, что работы по снятию плодородного слоя почвы земли были произведены еще в 2011 году на основании имеющегося разрешения на строительства. Иных данных в материалах дела не имеется. Как было указано выше, протоколом осмотра также зафиксирован лишь факт отсыпки и укатки насыпа.  

Вместе с тем, как следует из материалов дела и установлено в судебном заседании, данный порядок на момент начала проведения указанных работ и проведения проверки органами исполнительной власти Ростовской области определен не был.

В силу части 2 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых названным Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Из материалов дела усматривается, что заявителем были предприняты меры по согласованию проведения работ с фактическими землевладельцами.

Как установлено в судебном заседании суда апелляционной инстанции, заявитель имеет разрешение на строительство транспортной развязки на автомобильной дороге М-4 «Дон» от Москвы через Воронеж, Ростов-на-Дону, Краснодар до Новороссийска км. 1044+300, Ростовская область, № 03-1/188 от 15.11.2011г., выданное Федеральным дорожным агентством Министерства транспорта Российской Федерации. Кроме того, имеется проект на строительство транспортной развязки на автомобильный дороге М-4 «Дон» от Москвы через Воронеж, Ростов-на-Дону, Краснодар до Новороссийска км. 1044+300, Ростовская область, № 03-1/188, прошедший государственную экспертизу и имеющий положительное заключение, который утверждает план рекультивации земель временного отвода. Заявителем представлены акты формы КС-2 и КС-3, подтверждающие выполнение им рекультивации в соответствии с проектом строительства. Заявитель являлся подрядчиком и выполнял работы по строительству транспортной развязки на автомобильной дороге М-4 «Дон» от Москвы через Воронеж, Ростов-на-Дону, Краснодар до Новороссийска км. 1044+300, Ростовская область, № 03-1/188, определенные государственным контрактом № СТ-2011-224 от 15.07.2011г., заключенном на конкурсной основе. Во исполнение условий договора государственная компания «Российские автомобильные дороги» передала заявителю по акту участок автомобильной дороги для выполнения работ по строительству. В состав названного участка в соответствии со схемой расположения земельного участка на кадастровом плане (утвержден постановлением Главы Аксайского района Ростовской области № 1273 от 01.12.2009г.) входит, в том числе земельный участок с кадастровым номером 61:02:0000000:413, принадлежащего ГНУ Донской НИИИСХ Россельхозакадемии.

Подпункт 2 пункта 1 статьи 49 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрена возможность изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, связанных с размещением объектов государственного или муниципального значения, в том числе автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения. Автомобильная дорога М -4 «Дон» включена в перечень автомобильных дорог общего пользования федерального значения (утвержден постановлением Правительства Российской Федерации № 928 от 17.11.2010г.

В соответствии со статьей 55 Земельного кодекса изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд может осуществляться, в том числе путем выкупа, порядок выкупа установлен статьей 279 Гражданского кодекса Российской Федерации. В соответствии с пунктом 3 данной статьи собственник земельного участка должен быть не позднее чем за год до предстоящего изъятия земельного участка должен быть письменно уведомлен об этом органом, принявшим решение об изъятии.

Изъятие участка для нужд строительства транспортной развязки было согласовано с ГНУ Донской НИИИСХ Россельхозакадемии в 2009г., что подтверждается подписью и печатью на схеме расположения земельного участка, утвержденной Администрацией Аксайского района Ростовской области № 1273 от 01.12.2009г.

Исходя из изложенного суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что на момент проведения проверки должностными лицами Управления деятельности общества по выполнению подрядных работ по строительству транспортной развязки на автомобильной дороге М-4 «Дон» от Москвы через Воронеж, Ростов-на-Дону, Краснодар до Новороссийска км. 1044+300, Ростовская область, № 03-1/188 нормативного правового акта, регламентирующего порядок выдачи разрешения на проведение внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова земель сельскохозяйственного значения на территории Ростовской области не существовало.

Лишь 25.06.2012г. постановлением правительства Ростовской области № 540 утвержден порядок выдачи разрешений на проведение внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова земель сельскохозяйственного назначения на территории Ростовской области.

С учетом того, что порядок выдачи разрешений на проведение внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова на территории Ростовской области на момент начала указанных работ и проведения проверки (2011г.) определен не был, строительство федеральной автодороги начато и ведется по настоящее время на основании разрешения на строительства, полученного в установленном порядке, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что Управление не доказало, какие именно действия должно было совершить общество, каким образом и у кого должного было получить соответствующее разрешение на снятие плодородного слоя почвы для строительства федеральной автодороги. Управление также не смогло обосновать, какую именно норму закона нарушило общество, повлекшее за собой состав правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, не указало, в чем именно заключается вина общества.

В свою очередь заявитель предпринял все зависящие от него меры по соблюдению требований действующего на тот момент законодательства и нормативных правовых актов при осуществлении начала строительных работ, включая снятие плодородного слоя почвы земли.

Кроме того, суд считает необходимым отметить, что Управление не доказало, что общество при осуществлении строительных работ допустило использование и порчу земли за пределами отведенных для этих целей земель сельскохозяйственного назначения. Протоколом осмотра указанное обстоятельство не зафиксировано.

Таким образом, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в действиях общества отсутствует необходимый элемент для привлечения общества к административной ответственности – вина, следовательно, отсутствует в действиях общества состав административного правонарушения, вмененного Управлением.

При этом довод Управления о возможной плате, компенсации за порчу земель судом апелляционной инстанции не принимается, поскольку не входит в предмет доказывания по настоящему делу и не может повлиять на квалификацию правонарушения.

Признание незаконным оспариваемого постановления не исключает возможность взыскания этих платежей с общества в установленном законом порядке в том числе в порядке гражданского судопроизводства.

Порядок привлечения к административной ответственности Управлением соблюден и обществом не оспаривается. Выводы суда первой инстанции в этой части являются правильными.

Между тем, суд считает необходимым отметить, что, поскольку Управлением не установлено точное время совершения административного правонарушения, а именно когда было обществом произведено снятие или перемещение плодородного слоя почвы, то исчисление срока давности привлечения к административной ответственности не представляется возможным.

В свою очередь представитель общества в судебном заседании указал, что названные работы были произведены примерно в начале 2011 года, когда именно, не знает.

Данный вопрос ни Управлением при рассмотрении дела об административном правонарушении, ни судом первой инстанции не исследовался.

 В силу части 4 статьи 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

Следовательно, суд апелляционной инстанции исходит из того, что Управлением оспариваемое постановление вынесено за пределами срока давности привлечения к административной ответственности, установленного статьей 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, что является самостоятельным основанием для признания незаконным и отмене оспариваемого постановления.

Частью 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации определено, что арбитражный суд признает незаконным и отменяет оспариваемое решение административного органа, если это решение или порядок его принятия не соответствует закону либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением полномочий.

Поскольку оспариваемое постановление является незаконным, следовательно, выданное Управлением предписание об устранении этих нарушений также является недействительным.

Кроме того, оспариваемое обществом предписание нарушает принципы правовой определенности и исполнимости.

Как пояснил представитель Управления в судебном заседании, выполнение содержащихся в предписании требований Управления о проведении механических и биологических этапов рекультивации на указанном земельном участке, на территории которого ОАО «Донаэродорстрой» велись строительные работы федеральной автодороги, означает, что общество обязано убирать асфальтовое покрытие, насыпи, песок, щебень, привести земельный участок в первоначальное положение и прекратить дальнейшее строительство. По сути это также означает аннулирование выданного в установленном законом порядке Федеральным дорожным агентством Министерства транспорта Российской Федерации государственной компании «Автодор» разрешения от 15.11.2011г. № 03-1/188 на строительство.

Выданное разрешение на строительство никем не обжаловано и не отменено в установленном законом порядке, следовательно, обладает соответствующей юридической силой и не может быть отменено ненормативным правовым актом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, неуправомоченного на его выдачу или аннулирование.

По смыслу действующего законодательства предписание органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства должно быть законным и обоснованным, четким и понятным для исполнения. В предписании должны быть указаны конкретные меры, которые необходимо предпринять лицу, которому оно выдано, для устранения выявленных нарушений; при этом данные меры должны быть реальными и исполнимыми.

Предписание об устранении выявленных нарушений от 09.10.2012г. № 1 названными критериями не обладает, следовательно является недействительным.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

С учетом изложенного, выводы суда первой инстанции не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, что в силу пункта 3 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации является основанием для отмены обжалуемого решения и принятия по делу нового судебного акта, которым оспариваемые постановление подлежит признанию незаконным и отмене, а предписание - недействительным.

Заявителем по настоящему делу платежным поручением № 551 от 14.11.2012г. уплачена государственная пошлина в сумме 4000 рублей за рассмотрение заявленных требований в суде первой инстанции. А платежным поручением № 465 от 06.02.2013г. уплачено 2000 рублей государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы.

Определением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 февраля 2013 года возвращено заявителю излишне уплаченная государственная пошлина в сумме 1000 рублей, уплаченная платежным поручением № 465 от 06.02.2013г. за рассмотрение апелляционной жалобы.

В соответствии с частью 5 статьи 30.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, частью 4 статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

В силу подпункта 3 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации при подаче таких заявлений неимущественного характера, как заявление о признании нормативного правового акта недействующим, о признании ненормативного правового акта недействительным и о признании решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, размер государственной пошлины составляет 200 рублей для физических лиц и 2000 рублей для юридических лиц.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы, понесенные лицами, участвующими