Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.02.2014 по делу n А53-20982/2013. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

ПЯТНАДЦАТЫЙ  АРБИТРАЖНЫЙ  АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ  СУД

Газетный пер., 34/70/75 лит А, г. Ростов-на-Дону, 344002, тел.: [phone], факс: [phone]

E-mail: [email protected], Сайт: http://15aas.arbitr.ru/

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

по проверке законности и обоснованности решений (определений)

арбитражных судов, не вступивших в законную силу

город Ростов-на-Дону                                                            дело № А53-20982/2013

20 февраля 2014 года                                                                            15АП-335/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 13 февраля 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 20 февраля 2014 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи  Смотровой Н.Н.

судей Г.А. Сурмаляна, С.С. Филимоновой

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Мальцевым А.В.,

при участии:

от заявителя: представителя по доверенности № 860 от 25.12.2013, Баршиной Ю.В.,

от заинтересованного лица: представителя по доверенности № 66 от 02.09.2013, Барышниковой О.В., удостоверение № 121

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Административной инспекции Ростовской области на решение Арбитражного суда Ростовской области от 16.12.2013 по делу № А53-20982/2013 по заявлению открытого акционерного общества "Донэнерго" заинтересованное лицо: Ростовский межрайонный отдел Административной инспекции Ростовской области о признании незаконным представления принятое в составе судьи Ерёмина Ф.Ф.,

УСТАНОВИЛ:

открытое акционерное общество «Донэнерго» (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Ростовскому межрайонному отделу Административной инспекции Ростовской области (далее - отдел) о признании незаконными представлений от 20.08.13 №№ Р-133-2019, Р-133-2020.

Решением от 16.12.13г. суд удовлетворил заявление общества, сославшись на отсутствие у отдела полномочий на выдачу представлений; на то, что указание в представлении № Р-133-2020 на должностное лицо, которое привлечено к административной ответственности, не адресовано ему; на неконкретность предписаний, что обуславливает их фактическую неисполнимость.

Не согласившись с принятым судебным актом, отдел подал в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции по делу отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления. Жалоба мотивирована тем, что судом ошибочно сделан вывод о том, что Административная инспекция не обладает правом на внесение представлений об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения. Административная инспекция выдала оспариваемые предписания в рамках своих полномочий согласно п. 2.3. Положения об Административной инспекции Ростовской области, ст. 1.3.1, ч.1 ст. 29.13 КоАП РФ. Согласно Положения об Административной инспекции Ростовской области и Областного закона от 25.10.2002 № 273-ЗС «Об административных правонарушениях», начальники межрайонных отделов вправе рассматривать дела об административных правонарушениях, а соответственно и вносить представления о принятии мер по устранению указанных причин и условий.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ.

В судебном заседании представитель отдела настаивал на отмене решения суда первой инстанции, сославшись на приведённые в апелляционной жалобе доводы.

Представитель общества просил решение суда оставить без изменения, сославшись на его законность.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, суд апелляционной инстанции признал решение суда не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в 12 час. 40 мин. 06.08.2013 по адресу: г. Ростов-на-Дону, пер. Братский, д. 45, на тротуарной части улично-дорожной сети, ОАО «Донэнерго» не обеспечило принятие надлежащих мер по ограждению места производства работ защитными барьерами, оборудованными в соответствии с действующими нормами; не выставлен информационный щит с указанием наименования лица, выполняющего работы, номеров телефонов и фамилий руководителя и ответственного лица, вида и сроков начала и окончания работ, не предусмотрело установку освещения на весь период работ, в темное время суток - освещение ограждения сигнальными лампами красного цвета, не обеспечено храпение строительных материалов надлежащим образом и в установленном порядке, что является нарушением п. 3, п. 12 раздела 9 «Порядок эксплуатации и прокладки (ремонта) подземных коммуникаций и осуществления иных видов земляных работ» Правил благоустройства города Ростова-на-Дону, принятых решением Ростовской-на-Дону городской Думой от 13.06.2012 № 282.

14.08.2013 начальником отдела в отношении общества и должностного лица -начальника южного района электрических сетей филиала ОАО «Донэнерго» Ростовские городские электрические сети Тимченко В.В. вынесены два постановления № 2019 и № 2020 соответственно о привлечении указанных лиц к административной ответственности по ст. 5.1 Областного закона Ростовской области от 25.10.2002 N 273-ЗС «Об административных правонарушениях».

На основании указанных обстоятельств 20.08.2013 начальником отдела в отношении общества и должностного лица - начальника южного района электрических сетей филиала ОАО «Донэнерго» Ростовские городские электрические сети Тимченко В.В. на основании ст. 29.13 КоАП РФ вынесены два представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения. Названным лицам предложено провести мероприятия направленные на обеспечение соблюдения норм и правил благоустройства на территории г. Ростова-на-Дону, а также мероприятия направленные на обеспечение безопасной и здоровой среды проживания граждан городского сообщества, решить вопрос о дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц.

Не согласившись с выданными представлениями, общество оспорило его в судебном порядке в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции не поддерживает вывода суда первой инстанции об отсутствии у начальника отдела административной инспекции полномочий на выдачу оспариваемых представлений.

При этом суд апелляционной инстанции исходит из следующего.

В соответствии с ч.1 ст. 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно ч.1 ст. 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление:

1) общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях;

2) перечня видов административных наказаний и правил их применения;

3) административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

4) порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;

5) порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

Согласно ч.1 ст. 1.3.1 КоАП РФ к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится:

1) установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

2) организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации;

3) определение подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в соответствии с частью 2 статьи 22.1 настоящего Кодекса;

4) создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав;

5) создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации;

6) определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации;

7) регулирование законами субъектов Российской Федерации иных вопросов в соответствии с настоящим Кодексом.

Порядок производства по делам об административных правонарушениях определён нормами глав 24-30 КоАП РФ (раздел 4).

Нормами главы 29 раздела 4 КоАП РФ установлены правила рассмотрения дел об административных правонарушениях.

Статья 29.13 главы 29 раздела 4 КоАП РФ регламентированы вопросы принятия административными органами в рамках процедуры производства по делам об административных правонарушениях представлений об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения.

Из изложенного следует, что в соответствии с ч.1 ст. 1.1, п. 4 ч.1 ст. 1.3, раздела 4 КоАП РФ полномочие на вынесение предусмотренного ст. 29.13 КоАП РФ представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения  возникает у соответствующего административного органа на основании КоАП РФ на условиях и в порядке, установленном ст. 29.13 КоАП РФ, без дополнительного закрепления данного полномочия в законах субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях и локальных административных регламентах конкретных административных органов различного уровня (в т.ч. Субъекта Российской Федерации и ниже).

Это обусловлено в частности тем, что в силу приведённых выше норм КоАП РФ регламент предусмотренного представления ст. 29.13 КоАП РФ представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, как один из составляющих порядка производства по делам об административных правонарушениях отнесён к исключительному ведению Российской Федерации.

На этом основании суд апелляционной инстанции отклоняет как основанный на неверном толковании норм применимого к спорным правоотношениям права вывод суда первой инстанции о том, что административная инспекция не наделена правом на принятие предусмотренных ст. 29.13 КоАП РФ представлений, поскольку Положение об Административной инспекции Ростовской области и Областной закон от 25.10.2002 № 273-ЗС «Об административных правонарушениях» не содержат прав либо обязанностей Административной инспекции на внесение представлений об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения.

Согласно п. 1.1 Положения об Административной инспекции Ростовской области, утвержденного постановлением Администрации Ростовской области от 17.03.2011 № 113 (далее - Положение), Административная инспекция Ростовской области, является органом исполнительной власти Ростовской области, осуществляющим деятельность по выявлению административных правонарушений в области охраны окружающей среды и природопользования, благоустройства территорий городов и других населенных пунктов, торговли и рассмотрению дел об административных правонарушениях в пределах компетенции инспекции, установленной Областным законом от 25.10.2002 № 273-ЗС «Об административных правонарушениях».

В соответствии с пунктом 2.3. Положения об Административной инспекции Ростовской области «Инспекция осуществляет иные полномочия в соответствии с действующим законодательством».

Частью 1 ст. 29.13 КоАП РФ установлено, что судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вносят в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий.

Из материалов дела следует, что оспариваемые в деле представления вынесены должностным лицом административной инспекции, которое рассматривало дела о привлечении общества и его должностного лица  к административной ответственности по ст. 5.1 Областного закона Ростовской области от 25.10.2002 N 273-ЗС «Об административных правонарушениях» и по итогам вынесло постановления о привлечении к административной ответственности за совершеннее правонарушения.

Исходя из этого и в соответствии с ч.1 ст. 29.13 КоАП РФ данное должностное лицо административной инспекции имело право на вынесение предусмотренных ст. 29.13 КоАП РФ представлений об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения.

Вместе с тем, дополнительно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции поддерживает выводы суда первой инстанции о том, что оспариваемые в деле представления по своему содержанию не отвечают обязательным требованиям, предъявляемым к ненормативным правовым актам.

В частности, как ненормативный правовой акт, направленный на устранение выявленных нарушений, представление должно соответствовать требованию исполнимости, то есть содержать четкие указания на конкретные действия, которые следует совершить обязанному лицу в целях его надлежащего и своевременного исполнения, с тем, чтобы лицо, на которое возлагается обязанность по исполнению представления, могло однозначно определить, какие действия и в какие сроки оно должно совершить в целях устранения выявленных нарушений и приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также для избежания неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение представления.

Несоблюдение требования об исполнимости представления  ставит оценку действий обязанного лица, направленных на исполнение представления, в зависимость от субъективного мнения контролирующего органа, что так же противоречит принципу правовой определенности и создает потенциальную возможность для злоупотреблений со стороны государственных органов в данной сфере.

Оценив текст выданного инспекцией представлений на предмет соответствия