Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.09.2014 по делу n А32-34063/2012. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

110-ст «Об утверждении изменения к национальному стандарту» внесены Изменения № 1 в ГОСТ Р 22.1.12-2005 «Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Структурированная система мониторинга и управления инженерными системами зданий и сооружений. Общие требования», которые подлежат применению на добровольной основе, а именно:

пункт 4.11 дополнен абзацем:

«Программно-технические средства СМИС объектов должны иметь подтверждение соответствия техническим требованиям сопряжения с автоматизированными системами органов повседневного управления РСЧС в соответствии с (1)».

Пункт 4.12 изложен в новой редакции:

 «4.12. Проектирование и строительство СМИС должны осуществлять организации, имеющие свидетельства саморегулируемых организаций о допуске к работам в области мероприятий по гражданской обороне, мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Специалисты указанных организаций должны иметь дипломы (свидетельства, удостоверения) государственного образца о специальной подготовке (повышении квалификации) по образовательным программам в данной области, включая СМИС, (9), (10)».

Раздел 4 дополнен пунктом 4.13:

«4.13. В случае, если для подготовки проектной документации по СМИС требуется отступление от требований стандартов и сводов правил в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, недостаточно требований, установленных нормативными документами, или такие требования не установлены, разработке проектной документации по СМИС должна предшествовать разработка специальных технических условий.

Разработка специальных технических условий должна проводиться проектной, научно-исследовательской или другой организацией в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в области гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в соответствии с техническим заданием заказчика (инвестора) и (11), (12), ГОСТ 2.114».

Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.06.2009 № 458 «Об обеспечении безопасности олимпийских объектов, предусмотренных Программой строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта, в период их строительства» установлены требования о необходимости согласования заданий на проектирование олимпийских объектов с МЧС России.

Во исполнение данного Постановления Приказом ФСБ России от 27.08.2009 № 417 утвержден Перечень олимпийских объектов, задания на проектирование которых подлежат согласованию с МЧС России, в который включен и объект - "Крытый конькобежный центр вместимостью 8 тыс. зрителей. Имеретинская низменность (проектные и строительные работы, строительство)".

Объекты олимпийского строительства, указанные в Приказе ФСБ России от 27.08.2009 № 417, подлежат оборудованию на них СМИС.

В пункте 5 выданных обществу Технических условий указано, в том числе, на необходимость заложить в спецификации оборудования, изделий и материалов, локальной смете на оборудование проекта СМИС объекта технические и программные средства для реализации данных ТУ, учитывая требования ТУ провайдера и предусмотреть в сметах на строительно-монтажные и пусконаладочные работы затраты на реализацию данных ТУ и ТУ провайдера.

Учитывая, что на момент обращения в управление проектирование спорного объекта завершено, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о необоснованном возложении на заявителя обязанности по включению в проектную документацию вышеназванных положений.

Пунктом 6 Технических условий предусмотрено, что СМИС объекта должна соответствовать требованиям ГОСТ Р 22.1.12-2005 (в редакции приказа Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 01.06.2011 N 110-ст), специальных технических условий на создание СМИС.

Между тем, с учетом положений статьи 2, 15 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании", оценив содержания Приказа Росстандарта от 01.06.2011 № 110-ст, внесенные Изменения N 1 не носят обязательного характера и применяются на добровольной основе, в связи с чем, не имеют признаков нормативного правового акта.

Таким образом, установленные положения не являются обязательными для общества и не могут нарушать его права в сфере проектирования, производства, строительства, монтажа, наладки.

Включение ГОСТ Р 22.1.12-2005 в перечень обязательных национальных стандартов не делают общеобязательными положения Изменений N 1, поскольку в тексте Приказа указывается на "добровольное применение изменений", в связи с чем, данные положения уполномоченным органом фактически исключаются из нормативно-обязательного поля действия ГОСТ.

Аналогичный вывод содержится в постановлении Федерального арбитражного суда Московского округа от 31 октября 2012 года по делу N А40-5298/12-147-48.

Пункт 7 Технических условий также воспроизводит положения пункта 4.12 приказа Ростехнадзора от 01.06.2011 № 110-СТ, согласно которому реализация, проектирование СМИС объекта, строительно-монтажные и пуско-наладочные работы по СМИС должны осуществляться специализированными организациями, сотрудники которых имеют дипломы (свидетельства, удостоверения) государственного образца о специальной подготовке (повышении квалификации).

Пунктом 4.11 ГОСТ Р 22.1.12-2005 с учетом Изменений, внесенных приказом Ростехнадзора от 01.06.2011 № 110-СТ также предусмотрено, что программно-технические средства СМИС объектов должны иметь подтверждение соответствия техническим требованиям сопряжения с автоматизированными системами органов повседневного управления РСЧС.

В соответствии с пунктом 8 Технических условий программно-технический комплекс СМИС должен соответствовать утвержденным в МЧС России техническим требованиям к ПТК СМИС объектового уровня РСЧС, сопрягаемыми с автоматизированными системами органов повседневного управления РСЧС.

Согласно пункту 9 Технических условий для реализации сопряжения с ПТК СМИС/СМИК ЦУКС по Краснодарскому краю ПТК СМИС объекта должен иметь акт подтверждения соответствия техническим требованиям, выдаваемый ФГУ Всероссийский научно-исследовательский институт по проблемам гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций МЧС России (федеральным центром науки и высоких технологий) в соответствии с утвержденным в МЧС России "Порядком утверждения соответствия мониторинга и управления инженерными системами зданий и сооружений объектов техническим требований к программно-техническим комплексам СМИС объектового уровня РСЧС, сопрягаемых с автоматизированными системами органов повседневного управления РСЧС".

Между тем, статьей 20 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" предусмотрены формы подтверждения соответствия: добровольное – в форме  добровольной сертификации и обязательное – в форме принятия декларации о соответствии и обязательной сертификации. При этом названным Законом не предусмотрено других форм обязательного подтверждения соответствия. Следовательно, возложение на заявителя обязанности получить акт подтверждения соответствия техническим требованиям программно-технического комплекса СМИС не соответствует Закону о техническом регулировании.

Таким образом, вышеназванные пункты выданных заявителю Технических условий направлены на выполнение требований ГОСТ Р 22.1.12-2005 с Изменениями № 1, носящими необязательный характер. Следовательно, возложение на заявителя обязанности по их выполнению необоснованно.

Суд кассационной инстанции в постановлении от 10.12.2013 по настоящему делу указал на необходимость проверки наличия у управления полномочий на выдачу технических условий на сопряжение структурированной системы мониторинга и управления инженерными системами зданий и сооружений (СМИС) объекта.

Пунктом 8 статьи 6 Федерального закона от 30 декабря 2009 года N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" предусмотрено, что в случае, если для подготовки проектной документации требуется отступление от требований, установленных включенными в указанный в части 1 статьи 6 Закона перечень национальными стандартами и сводами правил, недостаточно требований к надежности и безопасности, установленных указанными стандартами и сводами правил, или такие требования не установлены, подготовка проектной документации и строительство здания или сооружения осуществляются в соответствии со специальными техническими условиями, разрабатываемыми и согласовываемыми в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

 Приказом ГК «Олимпстрой» от 29.06.2011 № 406 утверждены Типовые требования по обеспечению комплексной безопасности, предъявляемые к олимпийским объектам, предусмотренным Перечнем олимпийских объектов, задания на проектирование которых подлежат согласованию МВД России, МЧС России, ФСБ России, ФСО России, в соответствии с пунктом 6.1.5 которых на данных категориях олимпийских объектов должны разрабатываться специальные технические условия для создания и эксплуатации СМИС.

Порядок разработки и согласования специальных технических условий утвержден приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 01.04.2008 № 36 «О порядке разработки и согласования специальных технических условий для разработки проектной документации на объект капитального строительства» (далее – Порядок).

Пунктом 4 Порядка установлено, что разработка специальных технических условий проводится в соответствии с техническим заданием заказчика (инвестора) проектной организацией, научно-исследовательской или другой организацией, обладающей научно-техническим потенциалом и опытом практической работы в соответствующей области.

С учетом положения вышеназванных норм, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что проектной организацией, научно-исследовательской или другой организацией, обладающей научно-техническим потенциалом и опытом практической работы в соответствующей области подлежат разработке специальные технические условия на создание СМИС, тогда как в настоящем случае ГУ МЧС по Краснодарскому краю выданы технические условия на сопряжение структурированной системы мониторинга и управления инженерными системами зданий и сооружений олимпийских объектов с Центром оперативного управления по обеспечению безопасности и правопорядка, ЦУКС МЧС России по г. Сочи и Федеральным казенным учреждением "Центр управления в кризисных ситуациях Главного управления МЧС России по Краснодарскому краю".

В соответствии с ГОСТ Р 22.1.12-2005 СМИС должна строиться на базе программно-технических средств, осуществляющих автоматический мониторинг дестабилизирующих факторов природного и техногенного характера и обеспечивающих передачу информации в органы повседневного управления единой государственной системой предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее – РСЧС) об угрозе и факте возникновения аварии, чрезвычайных ситуаций, в т. ч. вызванных террористическими актами. МЧС России, как оператор РСЧС, является конечным потребителем данных полученных от СМИС.

МЧС России 15.06.2010 приняты Методические рекомендации для территориальных органов МЧС России по реализации требований ГОСТ Р 22.1.12-2005 «Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Структурированная система мониторинга и управления инженерными системами зданий и сооружений. Общие требования» (далее - Рекомендации).

В силу пункта 2.2 Рекомендаций по запросу заказчика  территориальный орган управления МЧС России субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления (в пределах своей компетенции) выдает исходные данные и требования для разработки раздела «СМИС» проектной документации.  

Основные исходные данные и требования для разработки (создания) СМИС включают, в том числе: обоснование необходимости разработки специальных технических условий для создания СМИС и порядок получения технических условий на сопряжение СМИС объекта и единой дежурно-диспетчерской службой (пункт 2.4 Рекомендаций).

Пунктом 2.5 названных Рекомендаций предусмотрено, что исходные данные также должны содержать требования к разработке:

- специальных технических условий на создание СМИС объекта;

- технического задания на проектирование СМИС объекта, которое разрабатывается отдельно в рамках задания на «Мероприятия ГОЧС»;

- технических условий на сопряжения СМИС объекта с центром управления в кризисных ситуациях (единой дежурно-диспетчерской службой). Данные технические условия должны выдаваться территориальным органом МЧС России.

Таким образом, в силу вышеназванных положений понятия специальные технические условия (СТУ) и технические условия на спряжение СМИС с соответствующими службами различаются.

При этом согласно пункту 1.5 Рекомендаций разработку специальных технических условий и СМИС осуществляют специализированные организации, список которых предоставляется заказчику территориальными органами МЧС России, тогда как технические условия на сопряжения СМИС объекта с центром управления в кризисных ситуациях выдаются территориальным органом МЧС России.

Приказом МЧС России от 06.08.2004 № 372 утверждено Положение о территориальном органе МЧС России, которое предусматривает полномочия территориальных органов МЧС России, в том числе: на подготовку проектов нормативных актов и иных документов в пределах своей компетенции во вопросам гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; осуществление государственного надзора и контроля за соблюдением соответствующих требований в области защиты населения от чрезвычайных ситуаций; организацию работы по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций; участие в управлении территориальной подсистемой единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (пп. 1, 4 п. 13, пп. 3, 22, 36, 42, п. 12  раздела IV).

Приказ МЧС России от 05.05.2012 № 257 «О принятии на снабжение в системе МЧС России программно-технического комплекса приема информации систем мониторинга и предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (ПТК СМИС)» направлен МЧС России в адрес ГУ МЧС по Краснодарскому краю для разработки технических условий на сопряжение структурированной системы мониторинга и управления инженерными системами зданий и сооружений олимпийских объектов с Центром оперативного управления по обеспечению безопасности и правопорядка, ЦУКС МЧС России по г. Сочи и Федеральным казенным учреждением "Центр управления в кризисных ситуациях Главного управления МЧС России по Краснодарскому краю" (т. 1 л.д. 155).

Таким образом, поскольку МЧС России является постоянно действующим органом управления единой государственной системой предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, следовательно, у МЧС России и его территориальных органов в силу вышеназванных нормативных положений и рекомендаций, имеется полномочие на выдачу соответствующих технических условий на сопряжение структурированной системы мониторинга и управления инженерными системами зданий и сооружений