Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.12.2011 по делу n А22-1413/2011. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

от 17.06.2004 № 12-П и от 15.05.2006  № 5-П, поскольку соответствующие льготы были первоначально установлены в союзных и федеральных нормативных правовых актах, а затем обязанность по их обеспечению фактически перенесена на нижестоящие уровни публичной власти, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований - исходя из того, что бюджет субъекта Российской Федерации или местный бюджет не существ уют изолированно, а являются составной частью финансовой системы Российской Федерации, влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности бюджетов, что, в частности, обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.

В определении от 08.02.2007  № 322-О-П Конституционный Суд Российской Федерации указал, что, обязав в 2003  (статья 5 Федерального закона от 06.05.2003  № 52-ФЗ) субъекты Российской Федерации установить и до 01.01.2005  ввести в действие правовое регулирование, обеспечивающее предоставление педагогическим работникам, работающим и проживающим в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа), субсидий (компенсаций) на оплату жилья и коммунальных услуг, федеральный законодатель вместе с тем сохранил в абзаце третьем пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» в редакции Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ указание на их право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением.

Это означает, что переход от предоставления натуральных льгот к предоставлению субсидий (компенсаций) не должен влечь снижение имеющего место уровня социальной поддержки данной категории педагогических работников, а также пользующихся названным правом в силу действующего правового регулирования перешедших на пенсию педагогических работников, имеющих стаж работы в соответствующих учреждениях в сельской местности не менее 10 лет, т.е. соответствующие субсидии  (компенсации) подлежат установлению в размерах, перекрывающих затраты этих лиц на оплату жилья, отопления и освещения.

С целью оказания необходимой помощи регионам в 2005-2007 годах федеральными законами о бюджетах на соответствующий год предусматривалось создание федерального Фонда софинансирования социальных расходов, средства которого направлялись, в том числе, на частичное возмещение расходов бюджетов Российской Федерации на предоставление субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, имеющих право на их получение.

Таким образом, внесение изменений в редакцию пункта 5 статьи 55 Закона РФ «Об образовании» в части возложения на субъект Российской Федерации обязанности по установлению размера, условий и порядка возмещения расходов, связанных с указанными в данном пункте Закона мерами социальной поддержки, не привнесла каких-либо изменений в порядок реализации закрепленной в ней меры социальной поддержки, предусмотренной для педагогических работников образовательных учреждений, работающих (а также вышедших на пенсию) и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), и, по сути, воспроизвела правовое регулирование, содержавшееся в Федеральном законе «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг».

Российская Федерация, как следует из названных нормативных правовых актов, не устранялась до 01.01.2005, когда вступил в силу Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ, и не устраняется после этой даты от обязанности по финансовому обеспечению предоставления установленного абзацем третьи пункта 5 статьи 55 Закона РФ «Об образовании» уровня мер социальной поддержки. Финансовые средства, объем которых должен соотноситься с фактической численностью граждан данной категории, ежегодно предусматриваются в федеральном законе о федеральном бюджете, создающем, как указал Конституционный суд РФ в постановлении от 23.04.2004  № 9-П, надлежащее финансовые условия для реализации, норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, т.е. предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость таких расходов.

В соответствии с пунктом 18 Постановления Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации  от 22.06.2006  №23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществленным до 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам надлежит учитывать следующее.

При применении статьи 72 Конституции Российской Федерации, абзаца шестого пункта 1 статья  85 Бюджетного кодекса  Российской Федерации (в редакции, действовавшей до 01.01.2005) судам необходимо исходить из того, что отнесение вопросов социальной защиты, включая социальное обеспечение, к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации означает право субъекта Российской Федерации установить меры социальной поддержки дополнительно к мерам, предусмотренным федеральным законодательством, с принятием обязательств по их финансированию за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Положения Бюджетного кодекса  Российской Федерации о совместном финансировании расходов на указанные цели не могут быть расценены как допускающие установление Российской Федерацией льгот с возложением обязанности по их финансированию на субъект Российской Федерации за счет собственных доходов последнего. Возложение этой обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что в силу пункта 4 статьи 130, статей 133 и 136 БК Российской Федерации (в редакции, действовавшей до 01.01.2005), раздела 4 Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.08.2001 № 584, должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций.

Если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное бразование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального  бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Таким образом, из анализа норм действующего законодательства следует, что, несмотря на предоставление (в силу Постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 10.06.1930 «О льготах квалифицированным работникам в сельских местностях и рабочих поселках», абзац 2 статья  8 Закона РСФСР от 21.12.1990 № 438-1 «О социальном развитии села», абзаца 3 пункт  5 статья  55 Закона Российской Федерации «Об образовании», статьи  2 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики») на федеральном уровне педагогическим работникам, проживающим в сельской местности, права на льготы по оплате жилья и коммунальных услуг, до настоящего времени не определены источники и механизм компенсации расходов предприятий и организаций, оказывающих льготные услуги педагогическим работникам образовательных учреждений, проживающим в сельской местности.

Государство не отменяло и не приостанавливало действие Закона «Об образовании» поэтому расходы по предоставлению льгот отдельным категориям потребителей могут быть возложены на публично-правовое образование независимо от того, предусмотрены ли соответствующие средства в законе о бюджете.

Возможность субъекта Российской Федерации или муниципального образования предусматривать в своем бюджете средства для финансирования мер социальной поддержки педагогических работников, проживающих в сельской местности, не исключает обязанности Российской Федерации по возмещению соответствующих расходов.

С учетом изложенного, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, поскольку предоставление льгот работникам сельской местности предусмотрено федеральным законом, источником финансирования является федеральный бюджет, следовательно, финансирование предусмотренных федеральным законом льгот осуществляет Российская Федерация, гарантировавшая их предоставление, в лице финансового органа Министерства финансов РФ (Постановление Правительства Российской Федерации № 329 от 30.06.2004 «О Министерстве финансов Российской Федерации»).

При таких обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно отклонил довод ответчика о том, что данные обязательства относятся к полномочиям субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, финансируемым ими самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и муниципальных образований, как не соответствующие действующему законодательству, подлежащему применению к рассматриваемым правоотношениям, и фактическим обстоятельствам дела.

Суд первой инстанции также обоснованно отклонил довод ответчика о том, что финансирование предусмотренных федеральным законом льгот осуществляется только в отношении освещения и не распространяется на часть электроэнергии, используемой другими электроприборами, т.к. возможность раздельного учета потребления электроэнергии для освещения и иных целей отсутствует и не является основанием для ограничения прав педагогических работников, предусмотренных законом.

Доказательства надлежащего финансирования субъекта Российской Федерации и муниципального образования из федерального бюджета в спорный период по реализации льгот, предусмотренных абзацем 2 статьи 8 Закона РСФСР от 21.12.1990 № 438-1 «О социальном развитии села», абзацем 3 пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании», а также доказательства нецелевого использования субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием денежных средств Министерством финансов Российской Федерации в материалы дела не представлены, в связи с чем суд первой инстанции сделал правильный вывод  о том, что  Российская Федерация не исполнила в  полном объеме возложенную на нее обязанность по финансированию льгот, предусмотренных абзацем 2 статьи 8 Закона РСФСР от 21.12.1990 № 438-1 «О социальном развитии села», абзацем  3 пункта  5 статья 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» и удовлетворил требования истца.

Вывод суда первой инстанции соответствует правовой позиции, содержащейся в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.11.2010 №10430/10.

Доводы апелляционной жалобы судом апелляционной инстанции не принимаются как несоответствующие действующему законодательству и сложившейся арбитражной практике.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по апелляционной жалобе не рассматривается, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Минфин России освобожден от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 258, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 21.10.2011 по делу № А22-1413/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд  Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции.

Председательствующий                                                                       Н.В. Винокурова

Судьи                                                                                                      Е.В. Жуков

З.М. Сулейманов