Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.07.2009 по делу n А50-3979/2009. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

службой по вопросам похоронного дела, предоставление земельных участков для захоронения осуществляется при приеме заказа, оформляемого специализированной службой по похоронному делу.

         Из анализа положений нормативного акта Пермской городской Думы следует, что на территории города Перми иные хозяйствующие субъекты, не имеющие статуса специализированной службы по похоронному делу, не вправе осуществлять деятельность по содержанию мест захоронения, эксплуатации муниципальных кладбищ и оказанию услуг по погребению, тем самым Пермская городская Дума предоставила хозяйствующему субъекту, обладающему статусом специализированной службы, преимущества по осуществлению на территории города деятельности по содержанию мест захоронения, эксплуатации кладбищ и оказанию услуг по погребению.

         Между тем, из содержания положений Закона о погребении не следует, что субъектный состав участников рынка ритуальных услуг ограничен созданием специализированных служб, и другие хозяйствующие субъекты (юридические лица и индивидуальные предприниматели) лишены права заниматься деятельностью по содержанию и эксплуатации кладбищ.

         В соответствии с правовыми нормами Закона о погребении  специализированные службы создаются органами местного самоуправления с целью реализации предусмотренных ст. 9 Закона гарантий, которые заключаются в возможности бесплатного получения лицом, взявшим на себя обязанности по погребению, определенного указанной статьей перечня услуг, с последующим возмещением специализированной службе их стоимости в порядке, предусмотренном в п. 3 данной статьи.

         Законом о погребении на специализированную службу также не возлагается обязанность по содержанию и эксплуатации кладбищ.

         Иное толкование приведенных норм Закона "О погребении и похоронном деле", по мнению суда, противоречило бы положениям ч. 1 ст. 49 Гражданского кодекса РФ, одинаково применимым как к юридическим лицам, так и к индивидуальным предпринимателям (ч. 3 ст. 23 ГК РФ) и предусматривающим возможность хозяйствующих субъектов заниматься любыми видами деятельности, кроме тех, для осуществления которых требуется получение специального разрешения (лицензии).

         Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд исходит из того, что деятельность по эксплуатации, содержанию муниципальных кладбищ не входит в гарантированный перечень услуг по погребению и является конкурентным видом деятельности. Действующее законодательство каких- либо специальных требований к субъектам, которые должны осуществлять содержание кладбищ, не устанавливает.

         Суд не усматривает оснований для иного ограничительного толкования положений Закона о погребении, с учетом смысла и содержания данного закона в совокупности и взаимной связи с иными нормами закона (Федеральный закон №94-ФЗ, Федеральный закон №131-ФЗ).

         В соответствии с Санитарными правилами и нормами "Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения. СанПиН 2.1.1279-03", утвержденными Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 6 апреля 2003 года, которые предназначены для организаций, занимающихся, в том числе эксплуатацией кладбищ, установлено, что требования настоящих санитарных правил обязательны для исполнения организациями независимо от их подчиненности и форм собственности, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, имеющими право на занятие данными видами деятельности.

         Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг ОК 029-2007 004-93, утв. Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 22.11.2007 № 329-ст, содержит код 93.03 «Организация похорон и предоставление связанных с ними услуг», что включает захоронение и кремацию трупов людей и животных и связанную с этим деятельность: подготовку к захоронению или кремации, бальзамирование и услуги, предоставляемые похоронными бюро, предоставление услуг, связанных с захоронением или кремацией, сдачу в аренду оборудованных ритуальных залов, сдачу в аренду или продажу мест для захоронения и т.п.

         Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг ОК 029-2001, утвержденный постановлением Госстандарта РФ от 06.11.2001 №454-ст, содержит код 01.41.2 "Предоставление услуг по закладке, обработке и содержанию садов, парков и других зеленых насаждений", который включает такие виды деятельности, как предоставление услуг по закладке и содержанию декоративных садов и парков отдыха и развлечений, зеленых насаждений на спортивных площадках, кладбищах.

         Согласно ст. 26 Закона о погребении и похоронном деле финансовое обеспечение похоронного дела осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов. Финансовое обеспечение кладбищ, находящихся в ведении органов местного самоуправления, осуществляется за счет средств бюджетов муниципальных образований.

         Антимонопольный орган при рассмотрении дела установил, что согласно Решению Пермской городской Думы от 28.11.2006г. №305 «О бюджете города Перми на 2007 год» на организацию и содержание мест захоронения из бюджета выделена сумма в размере 24 млн. рублей. Решением Пермской городской Думы от 27.11.2007г. №300 «О бюджете города Перми на 2008 год» на организацию и содержание мест захоронения выделена сумма в размере 30 млн. рублей.

         В силу с п. 2 ст. 3 Закона N 94-ФЗ под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков. В ч. 1 и 2 ст. 10 Закона N 94-ФЗ предусмотрено, что во всех случаях размещение заказа осуществляется путем проведения торгов (в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме), за исключением случаев, предусмотренных данным Федеральным законом.

         Из вышеприведенных положений следует, что законодатель определил самостоятельный порядок предоставления как услуг по погребению, так и услуг по управлению кладбищами, перечень работ, включаемых в состав той или иной услуги. При указанных обстоятельствах, является правильным довод УФАС о том, что услуги по эксплуатации, содержанию муниципальных кладбищ - это конкурентные виды деятельности.

         В то же время, указание о возможности одновременно оказания услуг по погребению и по эксплуатации (содержанию) кладбищ одной организацией, являющейся специализированной службой, в законодательстве отсутствует.

         Статьей 16 Федерального закона от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предусмотрено, что к вопросам местного значения городского округа относится организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

         Согласно ст.18 Закона о погребении общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, и порядок их деятельности определяется органами местного самоуправления.

         Закон о погребении не устанавливает порядка содержания мест захоронения, в нем дано понятие мест погребения, виды объектов, содержащих места погребения, а также установлена обязанность по соблюдению санитарных правил и экологических требований к выбору и содержанию мест погребения.

         В главе 3 Закона о погребении «Организация места погребения» предусмотрена обязанность органа местного самоуправления по их организации.

         Главой 4 Закона о погребении «Похоронное дело» предусмотрено, что организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления.

         Таким образом, организация мест погребения, содержание мест захоронения и организация похоронного дела являются отдельными полномочиями органа местного самоуправления.

         В связи с этим, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что деятельность хозяйствующих субъектов, связанная с погребением, является самостоятельным видом деятельности, как и услуги по содержанию мест погребения (участков земли), так и услуги по содержанию (эксплуатация) кладбищ. Данные виды деятельности являются конкурентными.

          Между тем, содержание пункта 2 Положения о порядке оказания услуг по погребению и эксплуатации кладбищ на территории города Перми, утвержденного Решением Пермской городской Думы от 23.09.2003г. №112, в совокупности с содержанием раздела Ш Положения «Организация и содержание мест погребения» свидетельствует о наделении исключительным правом осуществления деятельности, связанной с погребением, и о наделении исключительным правом осуществления деятельности, связанной с оказанием услуги по содержанию (эксплуатации) кладбищ, с оказанием услуги по содержанию мест погребения, исключительно специализированной службе по вопросам похоронного дела, что противоречит требованиям действующего законодательства, анализ которого приведен выше.

         В соответствии с абзацем 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

         Предоставление необоснованных льгот и преимуществ отдельному субъекту  - специализированной службе по вопросам похоронного дела - также является нарушением требований данной статьи закона.

         Закрепление Пермской городской Думой в Решении от 23.09.2003 №112 за специализированной службой, оказывающей услуги по погребению, одновременно и полномочий по содержанию мест захоронения, эксплуатации кладбищ, свидетельствует о создании преимущественных условий деятельности любых хозяйствующих субъектов, обладающих статусом специализированной службы, поэтому факт нарушения Пермской городской Думой статьи 15 Закона о защите конкуренции является доказанным.

         Кроме того, является верным вывод УФАС о нарушении заявителем ст.15 Закона о защите конкуренции и потому, что Пермская городская Дума пунктом 4 статьи 1, а также пунктом 9 статьи 4 Решения №112 наделила специализированную службу функциями по разработке технических требований по организации и содержанию мест погребения, а также полномочиями по оформлению заказа на погребение, который необходим для предоставления земельного участка, что в силу ч.3 ст.15 Закона о защите конкуренции суд считает недопустимым, поскольку указанные вопросы отнесены к вопросам местного значения и не могут переданы хозяйствующим субъектам (п.п.23 п.1 ст.16 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», ст.ст.17,18 Закона о погребении).

         В оспариваемом  решении антимонопольный орган указал, что Пермской городской Думой нарушена ст.15 Закона о защите конкуренции без ссылки на конкретную часть данной статьи.

         Однако судом первой инстанции правомерно установлено, что наделение специализированной службы по вопросам похоронного дела функциями и правами органа местного самоуправления создает для него преимущественные условия деятельности на рынке ритуальных услуг, в том числе услуг по погребению, а также деятельности в сфере содержания мест захоронения и кладбищ.

         Следовательно, указание суда на ч.3 ст.15 Закона о защите конкуренции уточняет установленное антимонопольным органом нарушение данной статьи закона.

         В силу изложенного доводы подателей апелляционных жалоб о том, что факт нарушения заявителем ч.3 ст.15 Закона о защите конкуренции в решении антимонопольного органа отсутствует, подлежат отклонению.

         Довод заявителя об отсутствии у Пермского УФАС полномочий по вынесению решения, поскольку, по мнению заявителя, факт нарушения антимонопольного законодательства может быть признан только в действиях органов исполнительной власти, подлежит отклонению.

         ВАС РФ в Постановлении Пленума от 30.06.2008 №30 (п.11) указал, что, применяя п.3 ч.1 ст.23 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать, что в соответствии со статьей 34 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Поскольку в пункте 3 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции указано, что обязательные для исполнения предписания могут быть вынесены в отношении органов местного самоуправления без каких - либо ограничений по кругу этих органов, такие предписания могут быть вынесены антимонопольным органом в отношении любого органа местного самоуправления.

         Кроме того, вынесение оспариваемого решения может быть расценено как направленное на досудебное урегулирование спора по признанию нормативного акта недействующим, поскольку в рамках специальной процессуальной правосубъектности антимонопольный орган вправе обратиться с таким заявлением в суд (п.6 ч.1 ст.23 Закона о защите конкуренции).

         Поэтому по своему содержанию вынесенное решение, в том числе п.5 решения о рекомендациях по приведению нормативного акта Думы в соответствии с требованиями антимонопольного законодательства, соответствует Закону о защите конкуренции, Федеральному закону №94-ФЗ и права заявителя не нарушает. Суд апелляционной инстанции не усматривает неясности в формулировке пункта 5 решения антимонопольного органа для его исполнения. Антимонопольным органом рекомендовано заявителю решение Пермской городской Думы от 23.09.2003г. №112 привести в соответствие с требованиями действующего законодательства, анализ которого и ошибки в его применении заявителем отражены в решении УФАС по Пермскому краю от 13..11.2008г. по делу №431-08-а.

  Согласно ст. ст. 198, 201 АПК РФ для признания недействительным ненормативного правового акта необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта законам и иным нормативным правовым актам и нарушение указанным актом прав и законных интересов заявителя.

         Принимая решение о признании факта нарушения заявителем ст.15 Закона о защите конкуренции и рекомендуя привести нормативный правовой акт в соответствие с требованиями