Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.07.2009 по делу n А50-3750/2009. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

с целью реализации предусмотренных ст.9 Закона гарантий, которые заключаются в возможности бесплатного получения лицом, взявшим на себя обязанности по погребению, определенного указанной статьей перечня услуг, с последующим возмещением специализированной службе их стоимости в порядке, предусмотренном в п. 3 данной статьи.

         Законом о погребении на специализированную службу не возлагается обязанность по оказанию всего вида ритуальных услуг, в том числе по содержанию, эксплуатации кладбищ, эвакуации умерших.

         Иное толкование приведенных норм Закона "О погребении и похоронном деле" противоречило бы положениям ч. 1 ст. 49 Гражданского кодекса РФ, одинаково применимым как к юридическим лицам, так и к индивидуальным предпринимателям (ч. 3 ст. 23 ГК РФ) и предусматривающим возможность хозяйствующих субъектов заниматься любыми видами деятельности, кроме тех, для осуществления которых требуется получение специального разрешения (лицензии).

         Федеральный закон «О погребении и похоронном деле» предусматривает как безвозмездное оказание услуг специализированной службой органа местного самоуправления, так и осуществление погребения за счет родственников или лиц, взявших на себя обязанность по погребению умершего с последующим получением социального пособия. В последнем случае лицам, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего родственника, ритуальные услуги (в том числе и услуги по эвакуации умерших) могут быть оказаны любым лицом, оказывающим данного рода услуги.

         В соответствии с санитарными правилами и нормами "Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения. СанПиН 2.1.1279-03", утвержденными Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 6 апреля 2003 года, которые предназначены для организаций, занимающихся, в том числе эксплуатацией кладбищ, установлено, что требования настоящих санитарных правил обязательны для исполнения организациями независимо от их подчиненности и форм собственности, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, имеющими право на занятие данными видами деятельности.

         Из вышеприведенных положений следует, что законодатель определил самостоятельный порядок предоставления как услуг по погребению, так и услуг по управлению кладбищами, перечень работ, включаемых в состав той или иной услуги. При указанных обстоятельствах довод УФАС о том, что услуги по эксплуатации, содержанию муниципальных кладбищ - это конкурентные виды деятельности, является правильным.

         В то же время, указание о возможности одновременного оказания услуг по погребению и по эксплуатации (содержанию) кладбищ одной организацией, являющейся специализированной службой, в законодательстве отсутствует.

         Статьей 16 Федерального закона от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предусмотрено, что к вопросам местного значения городского округа относится организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

          Согласно ст.18 Закона о погребении общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, и порядок их деятельности определяется органами местного самоуправления.

         Закон о погребении не устанавливает порядка содержания мест захоронения, в нем дано понятие мест погребения, виды объектов, содержащих места погребения, а также установлена обязанность по соблюдению санитарных правил и экологических требований к выбору и содержанию мест погребения.

         В главе 3 Закона о погребении «Организация места погребения» предусмотрена обязанность органа местного самоуправления по их организации.

         Главой 4 Закона о погребении «Похоронное дело» предусмотрено, что организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления.

         Таким образом, организация мест погребения, содержание мест захоронения и организация похоронного дела являются отдельными полномочиями органа местного самоуправления.

         В связи с этим, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что деятельность хозяйствующих субъектов, связанная с погребением, является самостоятельным видом деятельности, как и услуги по содержанию мест погребения (участков земли), так и услуги по содержанию (эксплуатация) кладбищ. И данные виды деятельности являются конкурентными.                  

         В соответствии с абзацем 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). Предоставление необоснованных льгот и преимуществ отдельному хозяйствующему субъекту также является нарушением требований данной статьи закона.

         Закрепление Администрацией в Постановлении от 09.12.2004 № 3691 за ПМУП «Ритуальные услуги», которое одновременно является специализированной службой по вопросам похоронного дела, также и полномочий по содержанию мест захоронения, эксплуатации кладбищ и эвакуации умерших, свидетельствует о создании преимущественных условий деятельности для этого предприятия, поэтому факт нарушения Администрацией статьи 15 Закона о защите конкуренции является доказанным.

         Кроме того, является верным вывод УФАС о нарушении заявителем ст.15 Закона о защите конкуренции в связи с тем, что Администрация города Перми своим постановлением, а именно п.1 Общих требований по предоставлению услуг по погребению, фактически наделило ПМУП «Ритуальные услуги» полномочиями по учету произведенных захоронений, архивации учетных данных, что в силу ч.3 ст.15 Закона о защите конкуренции является недопустимым, поскольку указанные вопросы отнесены к вопросам местного значения и не могут быть переданы хозяйствующим субъектам (п.п.18 п.2 ст.6 Закона №154-ФЗ от 28.08.1995 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», п.п.23 п.1 ст.16 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», ст.ст.17,18 Закона о погребении).

  В силу ч.3 ст.15 Закона о защите конкуренции        запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.

         В оспариваемом  решении антимонопольный орган указал, что Администрацией г.Перми нарушена ст.15 Закона о защите конкуренции, не указав на конкретную часть данной статьи.

         Однако судом первой инстанции правомерно установлено, что наделение хозяйствующего субъекта, в данном случае ПМУП «Ритуальные услуги», функциями и правами органа местного самоуправления, создает для него преимущественные условия деятельности на рынке ритуальных услуг, в том числе услуг по погребению, а также деятельности в сфере содержания мест захоронения и кладбищ. Указание суда на ч.3 ст.15 Закона о защите конкуренции лишь уточняет установленное антимонопольным органом нарушение данной статьи закона.  

         В силу изложенного доводы подателей апелляционных жалоб о том, что    факт нарушения заявителем ч.3 ст.15 Закона о защите конкуренции в решении и предписании антимонопольного органа отсутствует, подлежат отклонению.

         В силу пункта 3 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выдает органам исполнительной власти в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, обязательные для исполнения предписания.

         В соответствии с оспариваемым предписанием Администрация города Перми обязана прекратить нарушение ч.1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, и в срок до 01.05.2009 принять меры к обеспечению конкуренции на рынке услуг по содержанию мест захоронений, эксплуатации муниципальных кладбищ, эвакуации умерших (невостребованных трупов) в морг, в том числе путем размещения муниципального заказа в соответствии с действующим законодательством.

         По своему содержанию выданное предписание соответствует Закону о защите конкуренции, Федеральному закону №94-ФЗ и права заявителя не нарушает.

         Из Устава ПМУП «Ритуальные услуги» не следует, что оно создано в целях выполнения Администрацией города Перми вопроса местного значения -организация ритуальных услуг и содержания мест захоронения.

         Для достижения своих целей ПМУП «Ритуальные услуги» осуществляет следующие виды деятельности: ритуальное обслуживание населения, изготовление предметов и изделий похоронного ритуала, захоронение умерших, производство и установка памятников, благоустройство и эксплуатация территорий кладбищ и т.д. (п.п.2.2 Устава).

         Вышеперечисленными видами деятельности вправе заниматься любой хозяйствующий субъект.

         Отказывая в удовлетворении заявленных требований в указанной части, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что деятельность по эксплуатации, содержанию муниципальных кладбищ не входит в гарантированный перечень услуг по погребению и является конкурентным видом деятельности, в связи с чем указание УФАС в предписании на принятие мер к обеспечению конкуренции, в том числе путем размещения заказа на содержание муниципальных кладбищ, является правильным. Действующее законодательство каких-либо специальных требований к субъектам, которые должны осуществлять содержание кладбищ, не устанавливает.

         Основания для иного ограничительного толкования положений Закона о погребении, с учетом смысла и содержания данного закона в совокупности и взаимной связи с иными нормами закона (Федеральный закон №94-ФЗ, Федеральный закон №131-ФЗ), а также с учетом сложившейся судебной практики (Постановление Президиума ВАС РФ от 23.09.2008 №12027/07, постановления ФАС Уральского округа от 24.11.2008 №Ф09- 8708/08-С1, от 28.10.2008 №Ф09-7883/08-С1, постановление ФАС Московского округа от 23.01.2008 №КА-А41/14337-07 и т.д.), отсутствуют.

         Суд первой инстанции также правомерно сослался на Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг ОК 029-2007 004-93, утв. Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 22.11.2007 № 329-ст (далее – ОКВЭД), содержащий код 93.03 «Организация похорон и предоставление связанных с ними услуг», что включает захоронение и кремацию трупов людей и животных и связанную с этим деятельность: подготовку к захоронению или кремации, бальзамирование и услуги, предоставляемые похоронными бюро, предоставление услуг, связанных с захоронением или кремацией, сдачу в аренду оборудованных ритуальных залов, сдачу в аренду или продажу мест для захоронения и т.п., и Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг ОК 029-2001, утвержденный Постановлением Госстандарта РФ от 06.11.2001 №454-ст, содержащий код 01.41.2 "Предоставление услуг по закладке, обработке и содержанию садов, парков и других зеленых насаждений", который включает такие виды деятельности, как предоставление услуг по закладке и содержанию декоративных садов и парков отдыха и развлечений, зеленых насаждений на спортивных площадках, кладбищах.

         Согласно п.3 ст.6 Положения о порядке оказания услуг по погребению и эксплуатации кладбищ на территории города Перми обязанности специализированной службы по содержанию кладбищ включают в себя уборку территории, уход за зелеными насаждениями, организация работы общественных туалетов, удаление отходов, содержание осушительной системы, обеспечение кладбищ водой для поливочных целей и другие работы, связанные с благоустройством территорий муниципальных кладбищ. При этом указанная деятельность не входит в гарантированный перечень услуг.

         Согласно ст. 26 Закона о погребении финансовое обеспечение похоронного дела осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов. Финансовое обеспечение кладбищ, находящихся в ведении органов местного самоуправления, осуществляется за счет средств бюджетов муниципальных образований.

         Антимонопольный орган при рассмотрении дела установил, что согласно Решению Пермской городской Думы от 28.11.2006г. №305 «О бюджете города Перми на 2007 год» на организацию и содержание мест захоронения из бюджета выделена сумма в размере 24 млн. рублей. Решением Пермской городской Думы от 27.11.2007г. №300 «О бюджете города Перми на 2008 год» на организацию и содержание мест захоронения выделена сумма в размере 30 млн. рублей.

         В соответствии с п. 2 ст. 3 Закона N 94-ФЗ под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков. В ч. 1 и ч. 2 ст. 10 Закона N 94-ФЗ предусмотрено, что во всех случаях размещение заказа осуществляется путем проведения торгов (в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме), за исключением случаев, предусмотренных данным Федеральным законом.   

          Таким образом, указание антимонопольным органом в предписании на один из возможных способов его исполнения не противоречит требованиям действующего законодательства. Не вмешиваясь в полномочия исполнительного органа местного самоуправления, антимонопольный орган предоставил Администрации города Перми право выбора метода обеспечения конкуренции на данных товарных рынках, конкретизировав лишь в целях реального исполнения предписания о необходимости принятия к тому мер в определенный предписанием разумный срок.                     

          На основании изложенного доводы апелляторов на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права подлежат отклонению как несостоятельные.

  Согласно ст. ст. 198, 201 АПК РФ для признания недействительным ненормативного правового акта необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта законам и иным нормативным правовым актам и нарушение указанным актом прав и законных интересов заявителя.

         Принимая решение о признании факта нарушения заявителем ст.15 Закона о защите конкуренции и предписывая о приведении нормативного правового акта в соответствие с требованиями