Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.11.2011 по делу n А60-15916/2011. Постановление суда апелляционной инстанции: Изменить решение суда в части и принять новый с/а

СЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№17АП-11412/2011-АК

г. Пермь                                                                      

29 ноября 2011 года                                                  Дело №60-15916/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 28 ноября 2011 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 29 ноября 2011 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Васевой Е.Е.

судей Варакса Н.В., Грибиниченко О.Г.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Беляковой М.В.

при участии:

от заявителя – открытого акционерного общества «Российские железные дороги» (ИНН 7708503727, ОГРН 1037739877295): Григорьев И.Н. по доверенности 17.11.2010

от заинтересованного лица – Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Уральскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (ИНН 6674342330, ОГРН 1096674021179): не явились

Лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда

рассмотрев в судебном заседании апелляционные жалобы заявителя – открытого акционерного общества «Российские железные дороги», заинтересованного лица – Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Уральскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта,

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 14 сентября 2011 года

по делу № 60-15916/2011

принятое судьей Савиной Л.Ф.

по заявлению открытого акционерного общества «Российские железные дороги»

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Уральскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

о признании ненормативного акта недействительным

установил,

Открытое акционерное общество «Российские железные дороги» в лице Свердловской региональной дирекции железнодорожных вокзалов -структурное подразделение Дирекции железнодорожных вокзалов – филиал ОАО «РЖД» обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Уральскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта о признании недействительными предписаний № 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47 от 31.03.2011 и акта №19 от 30.03.2011.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 14 сентября 2011 года по делу № 60-15916/2011, принятым судьей Савиной Л.Ф., производство по делу в части заявленных открытым акционерным обществом «Российские железные дороги» требований о признании недействительным акта проверки №19 от 30.03.2011 прекращено. Признаны недействительными пункты 1, 2 предписаний Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Уральскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта №36,37,38,39,40,41,42,43,44,45,47 от 31.03.2011. В удовлетворении остальной части требований отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, ОАО «РЖД» обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить в части отказа в удовлетворении заявленных требований, принять новый судебный акт об удовлетворении требований в полном объеме. Ссылается на то, что отсутствие категорирования объектов и оценки уязвимости является препятствием для ОАО «РЖД» в разработке плана на обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры. Поскольку порядок информирования об угрозах захвата, взрыва является составной частью плана обеспечения транспортной безопасности, следовательно, возложение на ОАО «РЖД» отдельной обязанности по разработке порядка действий является излишним требованием. Ни один из нормативных актов не содержит требования, возлагающего ответственность на субъект транспортной инфраструктуры принимать меры по организации государственной охраны на вокзалах. Также судом первой инстанции не приведен нормативный документ, обязывающий субъект транспортной инфраструктуры подготовить в определенном количестве и сроки специалистов в области обеспечения транспортной безопасности. Представитель заявителя в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы.

Управление государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Уральскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта также обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить в части признания недействительными пунктов 1,2 предписаний. Заинтересованное лицо ссылается на то, что не обращение должностных лиц заявителя в Федеральное агентство железнодорожного транспорта для проведения категорирования является нарушением федерального законодательства по обеспечению транспортной безопасности на железнодорожных вокзалах. Не принятие мер должностными лицами заявителя по обеспечению безопасности населения на железнодорожных вокзалах по проведению оценки уязвимости является нарушением федерального законодательства по обеспечению безопасности населения на железнодорожных вокзалах.

Управление государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Уральскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта в отзыве просит апелляционную жалобу ОАО «РЖД» оставить без удовлетворения, решение суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении заявленных требований – без изменения. Представитель заинтересованного лица в судебное заседание не явился.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Как следует из материалов дела, Управлением государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Уральскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на основании распоряжения начальника Управления №31-р от 21.02.2011 в период с 02.03.2011 по 30.03.2011 проведена проверка в отношении Свердловской региональной Дирекции железнодорожных вокзалов – структурного подразделения Дирекции железнодорожных вокзалов – филиала ОАО «РЖД» по соблюдению требований Федерального закона № 16-ФЗ от 09.02.2007 «О транспортной безопасности», Приказа Министерства транспорта Российской Федерации № 194 от 03.11.2009 «О порядке установления количества категорий и критериев категорирования объектов транспортной инфраструктуры транспортных средств», Приказа Министерства транспорта Российской Федерации № 87 от 12.04.2010 «О порядке проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств», Приказа Министерства транспорта Российской Федерации № 34 от 11.02.2010 «Об утверждении порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств», Приказа Министерства транспорта Российской Федерации, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации № 52/112/34 от 05.03.2010 «Об утверждении Перечня потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств» на железнодорожных вокзалах Екатеринбург-Пассажирский, Каменск-Уральский, Первоуральск, Серов, Нижний Тагил, Тюмень, Тобольск, Ноябрьск-1, Ноябрьск-2, Пыть-Ях, Сургут.

По результатам проверки составлен акт №19 от 30.03.2011, в котором зафиксированы нарушения требований безопасности на указанных железнодорожных вокзалах как объектах транспортной инфраструктуры:

1)                    в нарушение требований п.1 ст.4, ст.6 ФЗ РФ от 09.02.2007 №16-ФЗ «О транспортной безопасности», приказов Министерства транспорта России от 03.11.2009 №194 и от 21.02.2011 №62 «О порядке установления количества категорий и критериев категорирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств», п. 2 «Порядка получения субъектами транспортной инфраструктуры и перевозчиками информации по вопросам обеспечения транспортной безопасности, утвержденным приказом Минстранса России от 06.09.2010 №194, не приняты все меры по отнесению объектов транспортной инфраструктуры к одной из категорий по транспортной безопасности и отсутствуют уведомления от компетентного органа о включении их в реестр и присвоении одной из категорий;

2)                    в нарушение требований п.1 ст.4, пп.3 п.2 ст.2, ст.5 ФЗ РФ «О транспортной безопасности», п.2 приказа Минтранса РФ от 12.04.2010 №87 «О порядке проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств», п.2 Порядка получения субъектами транспортной инфраструктуры и перевозчиков информации по вопросам обеспечения транспортной безопасности, утвержденного приказом Минстранса РФ от 06.09.2010 №194, не принято мер по проведению оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры;

3)                    в нарушение требований п.1 ст.4, п.1,2 ст.9 ФЗ РФ «О транспортной безопасности», п.2 Приказа Минтранса РФ от 11.02.2010 №34 «Об утверждении порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств» не принято мер по разработке и утверждению компетентным органом планов обеспечения транспортной безопасности на объектах транспортной инфраструктуры;

4)                    в нарушение п.1 ст.4, ст.9 ФЗ РФ «О транспортной безопасности», пп.17 п.4 приказа Минтранса РФ от 11.02.2010 №34 «Об утверждении Порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств», приказа Минстранса РФ, ФСБ РФ, МВД России от 05.03.2010 №52/112/134 «Об утверждении Перечня потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств» не приняты меры по разработке и реализации порядка действий при возникновении потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства на объектах транспортной инфраструктуры;

5)                    в нарушение п.1 ст.4 ФЗ РФ «О транспортной безопасности», п.15 Приложения №3 к постановлению Правительства РФ от 14.08.1992 (в редакции постановления Правительства РФ от 02.11.2009 №886) не приняты меры по организации государственной охраны на объектах транспортной инфраструктуры;

6)                    в нарушение требований пп.7 п.2 ст.2 ФЗ РФ «О транспортной безопасности» не приняты меры по организации подготовки специалистов в области обеспечения транспортной безопасности.

Административным органом выданы предписания об устранении нарушений требований законодательства Российской Федерации в области транспортной безопасности №36,37,38,39,40,41,42,43,44,45,46,47 от 31.03.2011. Указанные предписания выданы на имя Начальника Свердловской региональной Дирекции железнодорожных вокзалов – структурного подразделения дирекции железнодорожных вокзалов – филиала ОАО «РЖД», начальникам железнодорожных вокзалов Екатеринбург-Пассажирский, Каменск-Уральский, Первоуральск, Серов, Нижний Тагил, Тюмень, Тобольск, Ноябрьск-1, Ноябрьск-2, Пыть-Ях, Сургут.

Пунктом 1 предписаний указано на необходимость устранения нарушений, указанных в пунктах 1, 4 в срок до 15.11.2011; пунктом 2 – устранить нарушения, указанные в пунктах 2, 3, 5, 6 в срок до 15.04.2012; пунктом 3 – до устранения выявленных нарушений принять все меры к недопущению снижения антитеррористической защищенности объектов и транспортных средств.

Считая предписания № 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47 от 31.03.2011 и акт №19 от 30.03.2011 недействительными, ОАО «РЖД» обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Исходя из смысла ч.1 ст.198 АПК РФ основанием для признания  недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц является одновременное несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) закону или иному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя, обратившегося в суд с соответствующим требованием.

Согласно п. 1 ст. 4 Федерального закона от 09.02.2007 №16-ФЗ «О транспортной безопасности» (далее – Закон №16-ФЗ) обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

Определения значений используемых в Законе №16-ФЗ понятий приведены в ст. 1 данного закона, согласно которой:

- субъектами транспортной инфраструктуры являются юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании (п. 9);

- объектами транспортной инфраструктуры – технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты систем связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование (п. 5);

- транспортный комплекс – объекты и субъекты транспортной инфраструктуры, транспортные средства (п. 12);

- транспортные средства – воздушные суда, суда, используемые в целях торгового мореплавания или судоходства, железнодорожный подвижной состав, подвижной состав автомобильного и электрического городского наземного пассажирского транспорта в значениях, устанавливаемых транспортными кодексами и уставами (п. 11).

В ходе проверки установлено, что Свердловская региональная Дирекция железнодорожных вокзалов (далее – Свердловская РДЖВ) в своей работе руководствуется Положением о Свердловской региональной дирекции железнодорожных вокзалов, утвержденным приказом ДЖВ №31/ДЖВ от 20.04.2007. Свердловская РДЖВ обеспечивает работу вокзальных комплексов