Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.11.2012 по делу n А60-54788/2011. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

СЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ 17АП-11517/2012-АК

г. Пермь

16 ноября 2012 года                                                            Дело № А60-54788/2011­­

Резолютивная часть постановления объявлена 12 ноября 2012  года.

Постановление в полном объеме изготовлено 16 ноября 2012  года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Осиповой С.П.,

судей Васевой Е.Е., Щеклеиной Л.Ю.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Кожевниковой К.В.

при участии:

от заявителя – Думы Городского округа Заречный Свердловской области  (ОГРН  1026600835800, ИНН 6609007613): не явились;

от заинтересованного лица – Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области  (ОГРН  1036602648928, ИНН 6658065103): не явились;

от третьего лица – администрации города Заречного: не явились;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя Думы Городского округа Заречный Свердловской области

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 21 августа 2012 года

по делу № А60-54788/2011,

принятое судьей Плюсниной С.В.

по заявлению Думы Городского округа Заречный Свердловской области 

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области 

третье лицо:   администрация города Заречного

о признании недействительным решения,

установил:

        Дума городского округа Заречный (далее – заявитель, Дума) обратилась в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (далее – УФАС по Свердловской области, заинтересованное лицо) от 15.09.2011 по делу № 40 в части признания факта нарушения в действиях Думы городского округа Заречный ч.1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в бездействии в части неосуществления контроля за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения (в редакции  определения об исправлении опечатки от 04.07.2012г. – л.д. 158).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена администрация города Заречного.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 21 августа 2012 года в удовлетворении требований отказано.

Не согласившись с решением, Дума обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, заявленные требования удовлетворить.

         В обоснование жалобы Дума городского округа Заречный указывает на то, что нормативное регулирование порядка оказания ритуальных услуг к полномочиям органов местного самоуправления не относится. Основанием для создания специальных контрольных комиссий, рабочих групп, привлечения независимых экспертов, направления депутатов для работы в постоянно действующие и временные комиссии, созданные главой администрации городского округа, назначения комиссионных депутатских расследований, являются сообщения или обращения о нарушениях законодательства, касающегося компетенции органов местного самоуправления. Обращений и документов о фактах нарушений антимонопольного законодательства в сфере ритуальных услуг и похоронного дела в Думу не поступало.

Заинтересованное лицо с доводами апелляционной жалобы не согласно по мотивам, изложенным в письменном отзыве на апелляционную жалобу. Решение суда считает законным и обоснованным, просит решение оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Третье лицо    администрация города Заречного обоснование своей позиции не представило.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом уведомленные о времени и месте судебного разбирательства, в суд апелляционной инстанции своих представителей не направили, что в порядке п.3 ст.156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, на основании заявления Соколова Н.Б. о незаконных действиях хозяйствующих субъектов на рынке ритуальных услуг и похоронного дела в городском округе Заречный (л.д. 133) Управлением федеральной антимонопольной службы по Свердловской области приказом от 17.06.2011 № 310 возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства № 40 (л.д. 109).

Решением Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области от 25.08.2011 (в полном объеме решение изготовлено 15.09.2011) в действиях Думы городского округа Заречный признан факт нарушения ч. 1 ст. 15, ст. 51 Закона о защите конкуренции, выразившегося в бездействии в части неосуществления контроля за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

        Определение об исправлении опечатки от 04.07.2012 внесены изменения в решение по делу №40 о нарушении антимонопольного законодательства от 15.09.2011 в части указания на статьи Закона о защите конкуренции, которые нарушены заявителем, в том числе исключена из нарушения статья 51 Закона о защите конкуренции (л.д. 158).

Полагая, что решение антимонопольного органа от 25.08.2011 № 40 в части признания в действиях Думы городского округа Заречный ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции не соответствует закону, нарушает его права и законные интересы, Дума обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В силу ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушения данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

Законом о защите конкуренции установлены организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. Целями названного Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (ст. 1 Закона о защите конкуренции).

Частью 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Закрепленные запреты распространяются на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Достаточным основанием для вывода о нарушении ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

По результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании решения по делу комиссия выдает предписание ответчику по делу (ст.50 Федерального закона).

Согласно  ч. 4 ст. 51 Закона о защите конкуренции под неисполнением в срок предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства понимается исполнение предписания частично в указанный этим предписанием срок или уклонение от его исполнения. Неисполнение в срок указанного предписания является нарушением антимонопольного законодательства.

Согласно ч. 2 ст. 25 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» о погребении организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

В соответствии со ст. 29 названного Закона органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов.

       Решением УФАС по Свердловской области от 20.07.2010 по делу № 30 отдельные положения муниципальных актов по вопросам ритуальных услуг были признаны не соответствующими действующему антимонопольному законодательству, а также признан факт нарушения Администрацией ГО Заречный п. 7 ч. 1 и ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в осуществлении действий, которые могут привести к ограничению, устранению конкуренции.

          В соответствии с п. 2 вышеуказанного решения антимонопольным органом 03.08.2010 выдано предписание, в соответствии с которым Администрации ГО Заречный надлежало прекратить нарушение антимонопольного законодательства путем внесения в срок до 01.11.2010 изменений в акты, регулирующие сферу по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг, в части приведения их в соответствие с требованиями законодательства о погребении и похоронном деле и антимонопольного законодательства.

Судебными актами по делу №А60-38147/2010 данное решение и предписание антимонопольного органа были признаны законными и обоснованными.

Решением арбитражного суда Свердловской области по делу №А60-49611/2011 от 21.02.2012, оставленным без изменения постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.05.2012 решение Свердловского УФАС по делу №40 по факту его обжалования Администрацией городского округа Заречный Свердловской области признано законным и обоснованным (л.д. 77).

Судами установлено, что,  отменив нормативные правовые акты и не приняв иные нормативные акты, регулирующие на территории городского округа Заречный вопросы ритуальных услуг и похоронного дела, как было указано в предписании по делу №30, администрация городского округа Заречный своим бездействием в срок с 16.05.2011 по 08.07.2011 создала условия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, что является нарушением ч. 1 ст. 15 и ст.51 Закона о защите конкуренции является обоснованным.

        В соответствии со ст. 47 Устава ГО Заречный муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения. Неопубликованные муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, применению не подлежат. Также официальным опубликованием муниципальных нормативных правовых актов является публикация их полного текста в печатном средстве массовой информации, определенном нормативным правовым актом Думы городского округа.

        Решением Городской Думы МО «г. Заречный» от 29.09.2005 № 116-Р «Об утверждении Положения о муниципальных правовых актах городского округа Заречный» официальным опубликованием нормативно-правового акта считается публикация их полного текста в Бюллетене официальных документов городского округа Заречный. Правовые акты нормативного характера вступают в силу с момента их официального опубликования, если иной срок их вступления в силу не установлен в этих актах (ст. 21).

  Вместе с тем, как указали суды, постановление администрации городского округа Заречный от 05.05.2011 N 462-П "Об отмене правовых актов" не опубликовано в порядке, установленном Положением о муниципальных правовых актах городского округа Заречный, утвержденным решением Городской Думы муниципального образования "Город Заречный" от 29.09.2005 N 116-Р, в связи с чем постановления администрации городского округа Заречный от 30.01.2009 N 61-П, от 30.01.2009 N 62-П, от 07.06.2010 N 679-П, признанные не соответствующими антимонопольному законодательству, продолжали действовать на территории городского округа Заречный.

         Позднее Администрация ГО Заречный представила опубликованные в Бюллетене официальных документов ГО Заречный от 08.07.2011 № 27 Правила содержания мест погребения и порядок деятельности общественных кладбищ на территории ГО Заречный, утв. Решением Думы ГО Заречный от 07.07.2011 №73-Р (вх. от 18.08.2011 №01-12242).

         Таким образом, государственным органом было установлено, что  Администрация ГО Заречный допустила путем бездействия в период с 16.05.2011 до 08.07.2011 правовой вакуум в регулируемой сфере ритуальных услуг и похоронного дела в городском округе Заречный, последствием