Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.01.2013 по делу n А71-10593/2012. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Из статьи 15 Закона о защите конкуренции следует, что нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

В качестве нарушения части 1 ст. 15  Федерального закона №135-ФЗ антимонопольным органом квалифицированы действия министерства и управления образования по направлению подведомственным отделам образований писем, в которых сообщалось о необходимости заключения договоров на поставку учебников только с официальным представителем издательств «Дрофа» и «Просвещение», на тот момент единственным представителем указанных издательств являлось ООО «Инвис».

В силу ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон №294-ФЗ)  настоящий закон регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Статьей 3 Федерального закона №294-ФЗ наряду с понятием государственных и муниципальных нужд вводится понятие нужд муниципальных бюджетных учреждений, под которыми понимаются обеспечиваемые муниципальными бюджетными учреждениями (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах данных бюджетных учреждений.

Согласно статье 5 названного закона под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.

В силу ч. 1 ст. 8 Федерального закона N 94-ФЗ участником размещения заказа может быть любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель.

В силу статьи 4 названного закона бюджетные учреждения выступают в качестве заказчиков при размещении заказов в соответствии с Законом N 94-ФЗ.

На основании статьи 9 Федерального закона N 94-ФЗ под гражданско-правовым договором бюджетного учреждения на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг в целях настоящего Федерального закона понимается договор, заключаемый от имени бюджетного учреждения.

Из приведенных норм следует, что бюджетное учреждение в целях удовлетворения своих нужд самостоятельно реализует полномочия заказчика в рамках отношений, урегулированных Законом о размещении заказов.

Бюджетные учреждения при определении контрагента по договору, заключаемому в порядке пункта 14 части 2 статьи 55 Закона N 94-ФЗ, самостоятельны и ограничены соблюдением лишь тех условий, которые предусмотрены в данной норме (из отчетов об использовании бюджетных средств следует, что средства, направленные образовательным учреждениям на закупку учебников, не превышали 100 тыс. руб.) и соответственно учреждения размещали заказы у единственного поставщика.

Действительно, вышеназванные письма, как министерства, так и управления администрации, были адресованы начальникам районных отделов образований. Однако, как следует из собранных антимонопольным органом и представленных в материалы дела доказательств, районными отделами образования указанные письма, в которых в том числе содержалась информация о необходимости закупки учебников только у официальных представителей определенных издательств, районными отделами образования были направлены образовательным учреждениям.

Выполнение указанных предписаний бюджетными образовательными учреждениями при размещении заказов могло повлиять на количество участников размещения заказов, поскольку в письмах содержалась информация о том, что единственным представителем издательств «Дрофа» и «Просвещение» в Удмуртской Республике является ООО «Инвис», и, как следствие, ограничить конкуренцию.

   В соответствии с п.8 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.06.2008 №30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

В абзаце 3 пункта 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" разъяснено, что к действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих по смыслу главы 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации относится властное волеизъявление названных органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению.

В действующем законодательстве отсутствуют положения, позволяющие Министерству образования и науки Удмуртской Республики, Управлению образования Администрации г. Ижевска предписывать управлениям образования городских округов и муниципальных образований УР, образовательными учреждениями заключать гражданско-правовые договоры с определенным хозяйствующим субъектом, в том числе устанавливать ограничения для приобретателей товаров в выборе хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары, а равно создавать для одного хозяйствующего субъекта – ООО «Инвис» более благоприятные условия осуществления предпринимательской деятельности на рынке реализации учебной продукции на территории Удмуртской Республики.

         Содержание писем Министерства от 29.11.2011, 09.12.2011, Управления от 02.12.2011 свидетельствует о том, что они являлись обязательными для исполнения и не носили рекомендательный характер. Письма не содержали информации о возможности приобретения товаров у других хозяйствующих субъектов и права выбора поставщика по своему усмотрению.

Учитывая содержание данных писем, указывающих на необходимость, обязанность совершения определенных действий, принимая во внимание административно-правовые отношения Министерства образования УР, Управления образования Администрации г.Ижевска, органов управления образованием муниципальных образований и городских округов, суд апелляционной инстанции приходит к выводу об обязательном характере содержащихся в них указаний. 

         Своими действиями по изданию и направлению указанных писем Министерство и Управление создало для приобретателей товаров ограничение выбора хозяйствующих субъектов, предоставляющие такие товары, а для ООО «Инвис» создало преимущественные условия для осуществления предпринимательской деятельности на рынке реализации учебной продукции на территории УР по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, осуществляющими предпринимательскую деятельность на таком же товарном рынке.

         Действия Министерства и Управления по установлению конкретного поставщика  - официального представителя на территории УР печатных издательств «Дрофа» и «Просвещение» (сеть магазинов «Инвис») приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке реализации учебной продукции.

         С учетом изложенного, вывод антимонопольного органа о нарушении Министерством и Управлением требований ч.1 ст.15 Федерального закона №135-ФЗ является законным и обоснованным.

         Как следует из оспариваемого решения антимонопольного органа комиссия Удмуртского УФАС России квалифицировала как нарушающие часть 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции именно действия заявителей по направлению названных писем начальникам районных отделов, которые довели их до подведомственных образовательных учреждений, поэтому ссылка заявителей на то, что указанные письма являются внутренними рабочими документами, является несостоятельной.

Доводы апелляционных жалоб фактически повторяют доводы заявителей, изложенные суду первой инстанции, которым дана надлежащая оценка в обжалуемом судебном акте, с которой суд апелляционной инстанции согласен, по существу направлены на переоценку фактических обстоятельств дела и представленных доказательств. Оснований для переоценки выводов суда первой инстанции суд апелляционной инстанции не усматривает.

Ссылка Министерства на приказ Министерства образования и науки РФ от 24.12.2010 №2080 несостоятельна, поскольку данным приказом утвержден перечень учебников, рекомендованных к использованию в образовательном процессе в образовательных учреждениях, а не определен перечень поставщиков учебников. Исполнение данного приказа должно было производиться с соблюдением требований действующего законодательства, без нарушения конкуренции на рынке реализации учебной продукции.

На основании вышеизложенного решение суда первой инстанции отмене, апелляционные жалобы удовлетворению - не подлежат.

  Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

         Решение Арбитражного суда  Удмуртской Республики от 12 ноября 2012  года  по делу № А71-10593/2012 оставить без изменения, апелляционные жалобы Министерства образования и науки Удмуртской Республики и Управления образования Администрации г. Ижевска – без удовлетворения.

         Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Удмуртской Республики.

  Председательствующий

Л.Ю.Щеклеина

  Судьи

Л.Х.Риб

С.П.Осипова