Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.10.2013 по делу n А71-2897/2013. Постановление суда апелляционной инстанции: Отменить решение суда полностью и принять по делу новый судебный акт

СЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ 17АП-10947/2013-АК

г. Пермь

07 октября 2013 года                                                         Дело № А71-2897/2013­­

Резолютивная часть постановления объявлена 07 октября 2013 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 07 октября 2013 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Ясиковой Е. Ю.

судей  Осиповой С.П., Щеклеиной Л.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Кожевниковой К.В.,

при участии:

от заявителя закрытого акционерного общества "Тандер": Мельников А.А. по доверенности от 27.08.2013, 

от заинтересованного лица Отдела надзорной деятельности Ленинского района г. Ижевска Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий  по Удмуртской Республике:  не явились,

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заинтересованного лица Отдела надзорной деятельности Ленинского района г. Ижевска Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий  по Удмуртской Республике

на решение  Арбитражного суда Удмуртской Республики от 30 июля 2013 года

по делу № А71-2897/2013, принятое судьей Валиевой З.Ш.,

по заявлению закрытого акционерного общества "Тандер" (ОГРН 1022301598549, ИНН 2310031475)

к Отделу надзорной деятельности Ленинского района г. Ижевска Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий  по Удмуртской Республике  (ОГРН 1041800279014 , ИНН 1831100790)

о признании незаконными предписания, постановления о привлечении к административной ответственности,

установил:

ЗАО «Тандер» обратилось в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением о признании незаконными постановления о привлечении общества к административной ответственности по частям 1, 3, 4, 8 ст. 20.4 КоАП РФ № 03/176(ПБ) от 07.03.2013, предписания об устранении нарушений № 37 от 07.03.2013, вынесенных Отделом надзорной деятельности Ленинского района г. Ижевска Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Удмуртской Республике, г. Ижевск (с учетом устного ходатайства заявителя об уточнении требований в порядке ст. 49 АПК РФ в судебном заседании).

Решением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 30 июля 2013 года (резолютивная часть оглашена 23 июля 2013 года) заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с принятым решением, заинтересованное лицо обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование требований жалобы административный орган указывает на то, что фактически им было проведено административное расследование, регламентированное нормами КоАП РФ, к которому не применимы положения Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»; отмечает соблюдение со своей стороны положений КоАП РФ в ходе административного расследования и последующего производства по делу об административном правонарушении, а также выдачу предписания в пределах полномочий административного органа.

В судебном заседании представитель общества с жалобой не согласился по основаниям, указанным в письменном отзыве на апелляционную жалобу, настаивая на незаконности предписания и постановления в связи с нарушением административным органом порядка проведения проверки, а также нарушением процессуальных требований в ходе административного производства. Решение суда считает законным и обоснованным, просит оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Заинтересованное лицо надлежащим образом извещено о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в судебное заседание не направило, что в силу части 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения жалобы в их отсутствие.

Приложенные к апелляционной жалобе копии материалов административного дела не подлежат приобщению к материалам дела, поскольку копии данных документы имеются в материалах дела.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Удовлетворяя заявленные обществом требования, суд первой инстанции исходил из того, что предписание является недействительным, поскольку выдано с нарушением установленного порядка (без проведения какой-либо проверки, без вынесения распоряжения и составления акта проверки, без оснований для проведения контрольных мероприятий в отношении заявителя), а постановление незаконно, поскольку отсутствовало непосредственное обнаружение достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, доказательства совершения правонарушения получены с нарушением требований закона, фактически проведена внеплановая проверка, основания которой суду не представлены. В целом по делу суд первой инстанции пришел к выводу о нарушении административным органом положений Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Рассмотрев доводы сторон, изложенные в жалобе и в отзыве на нее, а также имеющиеся в деле доказательства применительно к нормам права, регулирующим спорные правоотношения, апелляционный суд считает, что выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела, следующим из представленных доказательств, а также основаны на неправильном применении норм материального права.

Действительно, в статье 6.1 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» предусмотрено, что к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного пожарного надзора, организацией и проведением проверок организаций, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных настоящей статьей.

Вместе с тем, из положений Закона № 69-ФЗ не следует, что органы государственного пожарного надзора имеют право выдавать предписания и выносить постановления о привлечении к административной ответственности за нарушения требований пожарной безопасности исключительно по результатам проверочных мероприятий (плановой или внеплановой проверки).

Данный вывод апелляционный суд обосновывает следующим.

Статьей 1 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (далее Закон № 69-ФЗ) установлено, что пожарная охрана – это совокупность созданных в установленном порядке органов управления, подразделений и организаций, предназначенных для организации профилактики пожаров, их тушения и проведения возложенных на них аварийно-спасательных работ; профилактика пожаров - совокупность превентивных мер, направленных на исключение возможности возникновения пожаров и ограничение их последствий.

Согласно пункту 9 Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, утвержденного Приказом МЧС России от 28.06.2012 № 375 (далее Регламент № 375) должностные лица органов ГПН при исполнении государственной функции обязаны своевременно и в полной мере исполнять предоставленные в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений требований пожарной безопасности.

В силу указанных норм на органы ГПН возложены обязанности предупреждать и выявлять нарушения требований пожарной безопасности, для чего следует принимать превентивные меры.

В иных нормах законодательства в области пожарной безопасности конкретизируются полномочия, которыми наделены органы ГПН для исполнения своих обязанностей.

В статье 6 Закона № 69-ФЗ предусмотрено, что должностные лица органов государственного пожарного надзора в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право:

выдавать организациям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты, на лесных участках, на подземных объектах, при ведении горных работ, при производстве, транспортировке, хранении, использовании и утилизации взрывчатых материалов промышленного назначения, в отношении реализуемой продукции, не соответствующей требованиям технических регламентов, а также по предотвращению угрозы возникновения пожара;

составлять протоколы об административных правонарушениях, связанных с нарушениями требований пожарной безопасности, рассматривать дела об указанных административных правонарушениях и принимать меры по предотвращению таких нарушений.

Постановлением Правительства РФ от 12.04.2012 № 290 утверждено Положение о федеральном государственном пожарном надзоре, в пункте 1 которого предусмотрено, что федеральный государственный пожарный надзор осуществляется должностными лицами органов государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы (далее - органы государственного пожарного надзора), являющимися государственными инспекторами по пожарному надзору.

Органы государственного пожарного надзора осуществляют деятельность, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений организациями и гражданами требований, установленных законодательством Российской Федерации о пожарной безопасности, посредством организации и проведения в установленном порядке проверок деятельности организаций и граждан, состояния используемых (эксплуатируемых) ими объектов защиты, а также на систематическое наблюдение за исполнением требований пожарной безопасности, анализ и прогнозирование состояния исполнения указанных требований при осуществлении организациями и гражданами своей деятельности.

В пункте 5 Регламента № 375 предусмотрено, что предметом государственного надзора за выполнением требований пожарной безопасности органами власти, организациями и гражданами является, в том числе, соблюдение требований пожарной безопасности организациями и гражданами на объектах защиты, используемых (эксплуатируемых) ими в процессе осуществления своей деятельности.

В пункте 10.3.2 Регламента предусмотрено, что территориальные отделы (отделения, инспекции) органов ГПН главных управлений МЧС России по субъектам Российской Федерации осуществляют в установленном порядке производство по делам об административных правонарушениях.

В части 1 статьи 28.1 КоАП РФ перечислены поводы к возбуждению дела об административном правонарушении, одним из поводов являются поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (пункт 2 части 1 ст. 28.1 Кодекса).

Согласно части 3 статьи 28.1 Кодекса дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, только при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных частями 1, 1.1 и 1.3 настоящей статьи, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

В соответствии с пунктом 4 части 4 этой же статьи Кодекса дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования, предусмотренного статьей 28.7 Кодекса.

Частью 1 статьи 28.7 КоАП РФ предусмотрено, что в случаях, если после выявления административного правонарушения в области пожарной безопасности осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, проводится административное расследование.

Решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования принимается должностным лицом, уполномоченным в соответствии со статьей 28.3 Кодекса составлять протокол об административном правонарушении, в виде определения (часть 2 ст. 28.7 КоАП РФ).

Согласно части 3.1 ст. 28.7 КоАП РФ копия определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования в течение суток вручается под расписку либо высылается физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых оно вынесено, а также потерпевшему.

В силу части 6 ст. 28.7 КоАП РФ по окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении.

Из материалов дела следует, что административный орган в пределах своих полномочий в лице уполномоченного должностного лица, установив из рапорта старшего инженера ОНД Ленинского района г. Ижевска наличие одного из поводов, указанных в ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ, а также достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, 19.02.2013 вынес в соответствии с частью 3 ст. 28.1 КоАП РФ определение о возбуждении административного дела и проведении административного расследования, которое по своему содержанию соответствует требованиям части 3 ст. 28.7 КоАП РФ.

Данное определение в соответствии с частью 3.1 ст. 28.7 КоАП РФ в этот же день было направлено по факсимильной связи по адресу юридического лица вместе с определением об истребовании