Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.04.2014 по делу n А47-11067/2013. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

№ 18АП-2688/2014

г. Челябинск

07 апреля 2014 года

Дело № А47-11067/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 03 апреля 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 07 апреля 2014 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Забутыриной Л.В.,

судей Столяренко Г.М., Хоронеко М.Н.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Ахмадуллиной А.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Оренбургской области на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 23.01.2014 по делу № А47-11067/2013 (судья Миллер И.Э.).

Муниципальное образование Грачевский район Оренбургской области в лице администрации муниципального образования Грачевский район Оренбургская область (ОГРН 1025602395697, ИНН 5627002140, далее – администрация, истец) обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с исковым заявлением к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казачества по Оренбургской области (ОГРН 1037739085636, ИНН 7710168360, далее - ответчик, Минфин России) о взыскании 2 965 161 рубль 38 копеек убытков, возникших вследствие предоставления льгот медицинским работникам муниципальных учреждений здравоохранения, проживающим в сельской местности, возникших в связи с необходимостью компенсации расходов указанных работников по оплате за отопление и электроэнергию в полном объеме (т.1, л.д. 6-17).

Решением суда первой инстанции от 23.01.2014 (резолютивная часть от 16.01.2014, т. 7, л.д. 68-76) исковые требования удовлетворены.

Не согласившись с данным решением, Минфин России обратился с апелляционной жалобой, в которой просил его отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении исковых требований.

По мнению подателя апелляционной жалобы, суд неправильно применил Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 122-ФЗ), определение Конституционного Суда Российской Федерации от 01.03.2007 № 129-О-П, постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17.06.2004 № 12-П и от 15.05.2006 № 5-П, пункт 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» (далее - постановление Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 № 23), а также не применил пункты 1, 2 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Ответчик указал на недоказанность истцом совокупности элементов, необходимой для взыскания убытков с Российской Федерации. Так, Минфин России полагает, что меры социальной поддержки медицинских работников, проживающих на территории Грачевского района Оренбургской области, являются расходными обязательствами соответствующего муниципального образования. На момент вступления в силу Закона № 122-ФЗ Муниципальное бюджетное учреждение здравоохранения «Грачевская центральная районная больница» (далее - учреждение) находилось в ведении муниципального образования Грачевский район Оренбургской области, полностью финансировалось за счет местного бюджета, следовательно, с 01.01.2005 обязанность по социальной поддержке медицинских и фармацевтических работников названного учреждения перешла к администрации соответствующего муниципального образования. Минфин России обязательств по финансированию учреждения не имеет, не может нести ответственность за неисполнение обязательств органом местного самоуправления.

На начало судебного заседания от истца поступил отзыв на апелляционную жалобу, в соответствии с которым истец просил решение от 23.01.2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения. Пояснил, что суд правомерно определил понесенные муниципальным образованием расходы в размере 2 965 161 рубль 38 копеек как убытки администрации, возникшие в связи с неисполнением Минфином России своих обязанностей по предоставлению соответствующего бюджетного финансирования. Размер убытков установлен вступившими в законную силу судебными актами судов общей юрисдикции, судебные акты исполнены в полном объеме, о чем свидетельствуют соответствующие отметки на исполнительных листах, платежные поручения о перечислении физическими лицами денежных средств, в соответствии с судебными решениями. Полагает, что нормы бюджетного законодательства применены судом первой инстанции правильно (рег. № 11572 от 01.04.2014).

Протокольным определением суда апелляционной инстанции отзыв приобщен к материалам дела в порядке, предусмотренном статьей 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы уведомлены посредством почтовых отправлений, а также размещения информации на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», в судебное заседание не явились, представителей не направили.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие лиц, участвующих в деле, их представителей.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов  дела и установлено судом, решениями судов общей юрисдикции, вынесенными в период с января 2010 года по 2012 год (т.2, л.д. 1-208, т. 3 л.д. 1-130, т. 4 л.д. 1-183, т. 5 л.д. 1-193, т. 6 л.д. 1-163), вступившими в законную силу, с истца в пользу 134 физических лиц - работников муниципальных учреждений здравоохранения, взыскано 2 965 161 рублей 38 копеек, в счет полной компенсации расходов физических лиц по оплате за наем жилого помещения, освещения и отопления за различные периоды времени, начиная с января 2010 года.

Судебные акты исполнены администрацией в полном объеме, о чем свидетельствуют представленные в материалы дела платежные поручения о перечислении истцом физическим лицам денежных средств в соответствии с судебными решениями.

Полагая взысканную сумму убытками, связанными с передачей полномочий Российской Федерации по представлению указанных льгот без соответствующего финансового обеспечения, истец обратился в арбитражный суд с настоящим иском.

Удовлетворяя исковые требования, суд первой инстанции исходил из того, что факт несения истцом за счет собственных средств расходов в связи с исполнением судебных актов по компенсации предоставления льгот медицинским работникам в сумме 2 965 161 рублей 38 копеек убытков подтвержден материалами дела. Поскольку финансовое обеспечение предоставления льготы является расходным обязательством Российской Федерации и должно осуществляться за счет средств федерального бюджета, доказательства выделения истцу из федерального бюджета денежных средств для надлежащего исполнения муниципальным образованием ранее установленных федеральным законодательством расходных обязательств в материалы дела не представлены, исковые требования признаны судом обоснованными подлежащими удовлетворению в заявленном истцом размере.

Выводы суда первой инстанции следует признать верными, соответствующими фактическим обстоятельствам, представленным в дело доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права.

Факт предоставления администрацией мер социальной поддержки работникам муниципальных учреждений здравоохранения, проживающим в сельской местности, в заявленном размере подтвержден судебными актами, расчет и сумма расходов истца ответчиком не оспариваются.

В соответствии со статьей 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб).

Согласно положениям статьям 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки (вред), причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежат возмещению Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием за счет средств соответствующей казны.

В случаях, когда в соответствии с законом причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина (статья 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утвержденных Верховным Советом Российской Федерации 22.07.1993 № 5487-1 (далее - Основы законодательства), до 01.01.2005 врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.

Статьей 2 Федерального закона от 06.05.2003 № 52-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг» установлено, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных частью 2 статьи 63 Основ законодательства об охране здоровья граждан, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

Впоследствии Законом № 122-ФЗ часть 2 статьи 63 Основ законодательства об охране здоровья граждан признана утратившей силу, статья 63 дополнена частями 4, 5, 6, в силу которых меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации; организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - органами государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления.

В силу части 1 статьи 153 Закона № 122-ФЗ в рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 01.01.2005 право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых настоящим Федеральным законом нормах, настоящий Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 01.03.2007 № 129-О-П, закрепленное в части 1 статьи 153 Закона № 122-ФЗ правовое регулирование не предполагает отмену социальных прав, приобретенных работающими и проживающими в сельской местности и поселках городского типа медицинскими работниками муниципальных организаций здравоохранения на основании законодательства, которое действовало вплоть до 01.01.2005, а, напротив, обеспечивает возможность их сохранения после указанной даты, при том, что именно орган местного самоуправления вправе избрать тот или иной способ социальной поддержки этих лиц, в том числе путем предоставления им в соответствии с частью 1 статьи 160 Жилищного кодекса Российской Федерации компенсаций расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

В целях реализации указанного закона решениями Совета депутатов Грачевского района Оренбургской области № 272-рс от 29.12.2004, № 127-рс от 21.12.2006, № 141-рс 25.04.2007, № 46-рс от 04.03.2011, № 98-рс от 22.12.2011 (т.1, л.д. 30-36) утверждались Положения о мерах социальной поддержки отдельных категорий квалифицированных работников бюджетных учреждений финансируемых из средств районного бюджета и проживающих в сельской местности и работающих в муниципальных учреждениях здравоохранения и образования, расположенных на территории Первомайского района, которым определены следующие меры социальной поддержки лицам, имеющим право на льготу в виде частичной компенсация оплаты за наем жилого помещения, отопления и освещения, а также устанавливались предельные размеры ежемесячной компенсации.

Судами общей юрисдикции при вынесении решений о взыскании с истца денежных средств в счет компенсации расходов физических лиц (медицинских работников) по оплате коммунальных услуг (освещения и отопления) было установлено, что сумма денежных средств на компенсацию расходов, связанных с предоставлением льгот медицинским работникам, проживающим в сельской местности, выделена местным бюджетом в недостаточном размере.

Согласно справке Финансового отдела администрации Грачевского района Оренбургской области от 22.10.2013 № 449 за период с 01.01.2010 по 31.12.2012 субсидий на возмещение расходов по выплате коммунальных услуг медицинским работникам из бюджетов других уровней не поступало (т. 1, л.д. 37).

При этом согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлениях от 17.06.2004 № 12-П и от 15.05.2006 № 5-П, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств.

Возложение Российской Федерацией обязанности по финансированию