Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.02.2011 по делу n А14-8337/2010. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

ДЕВЯТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ

АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

10 февраля 2011 года                                  Дело   № А14-8337/2010/245/26

город Воронеж

Резолютивная часть постановления объявлена 27 января 2011 года.

Постановление в полном объеме изготовлено  10 февраля 2011 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи                                  Миронцевой Н.Д.,

судей:                                                                          Семенюта Е.А.,

                                                                                           Протасова А.И.,

при ведении протокола судебного заседания  секретарем Бутыриной Е.А.,

при участии:

от прокуратуры Воронежской области: Кривцов В.А., прокурор отдела;

от Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Воронежской области: Уразова Н.В., главный специалист-эксперт, доверенность № 38/01/1-28/04 от 17.01.2011; Ярцева О.А., начальник отдела, доверенность № 38/01-28/05 от 17.01.2011; Попова И.Н., заместитель начальника, доверенность № 38/01/1-28/06 от 18.01.2011;

от Швейцарского Фонда поддержки экономических реформ: Калабухов В.С., директор, выписка из протокола от 29.05.2010; Девлетукаев Н.А., представитель по доверенности б/н от 05.08.2010; Мирончук В.А., представитель по доверенности б/н от 05.08.2010,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Швейцарского фонда поддержки экономических реформ и прокуратуры Воронежской области на решение Арбитражного суда Воронежской области от 18.10.2010 по делу № А14-8337/2010/245/26 (судья  Федосеева И.В.) по заявлению прокурора Воронежской области в защиту интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, Швейцарского фонда поддержки экономических реформ к Управлению Министерства юстиции Российской Федерации по Воронежской области о признании недействительными приказов № 172 и 173 от 28.04.2010, третье лицо: Швейцарский фонд поддержки экономических реформ,

УСТАНОВИЛ:

Прокурор Воронежской области (далее – Прокурор) обратился в Арбитражный суд Воронежской области в защиту интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, Швейцарского фонда поддержки экономических реформ (далее также – Фонд) с заявлением о признании недействительными приказов Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Воронежской области (далее также – Управление).

Решением суда от 18.10.2010 в удовлетворении заявленных требований отказано. Принимая указанное решение, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемые приказы Управления № 172 и  № 173 от 28.04.2010 соответствовали действующему на момент их издания законодательству и не нарушали прав и законных интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, Швейцарского фонда поддержки экономических реформ.

Не согласившись с указанным решением, Прокуратура Воронежской области (далее - Прокуратура) и Фонд обратились в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционными жалобами, в которых просят решение Арбитражного суда Воронежской области от 18.10.2010 по делу № А14-8337/2010/245/26 отменить, считая его незаконным и необоснованным в связи с нарушением норм материального и процессуального права.

При этом Фонд считает, что судом при вынесении решения по настоящему делу неправильно истолкованы нормы действующей на момент проверки редакции (от 28.04.2009) Федерального закона № 294-ФЗ от 26.12.2008 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Заявитель указывает на то, что закон не предусматривал возможности в течение года дополнительного включения в утвержденный план проверки нового юридического лица, следовательно, по мнению заявителя, несостоятельна ссылка в решении в обоснование такой возможности.

Кроме того, как считает Фонд, судом при вынесении решения не применено действующее на момент издания оспариваемых приказов постановление Правительства Российской Федерации № 847 от 28.10.2009 «Об утверждении положения о направлении органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в органы прокуратуры проектов ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», согласно которому, проверяющий орган государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, по мнению заявителя, обязан был предоставить в органы прокуратуры проект ежегодного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Прокуратура в апелляционной жалобе указывает на то, что ни Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», ни Административный регламент, утвержденный приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 31.03.2009 № 90, не содержат положений, предусматривающих возможность внесения изменений или дополнений в утвержденный план проверок на текущий год, что, по мнению заявителя апелляционной жалобы, влечет недействительность оспариваемых приказов и свидетельствует о необоснованности выводов суда, изложенных в оспариваемом решении. Также Прокуратура, ссылаясь на пункт 7 постановления Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 № 489 «Об утверждении правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», указывает на то, что внесение изменений в ежегодный план допускается только в случае невозможности проведения плановой проверки деятельности юридического лица и индивидуального предпринимателя в связи с ликвидацией или реорганизацией, прекращением деятельности, а также с наступлением обстоятельств непреодолимой силы.

В суде апелляционной инстанции представитель Прокуратуры доводы апелляционной жалобы поддержал, считает решение незаконным и необоснованным, просит суд его отменить и принять по делу новый судебный акт.

Представители Швейцарского фонда поддержки экономических реформ поддержали доводы своей апелляционной жалобы, а также поддерживают позицию Прокуратуры, просят суд оспариваемое решение отменить, как принятое с нарушением норм материального права.

Представители Управления Министерства юстиции по Воронежской области доводы апелляционных жалоб отклонили, ссылаясь на законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, просят оставить решение без изменения, а жалобы – без удовлетворения.

В ходе судебного разбирательства установлено следующее.

Приказом Управления № 172 от 28.04.2010 дополнен План проверок соответствия деятельности некоммерческих организаций, общественных и религиозных объединений целям, предусмотренным учредительными документами, на 2010 год, утвержденный приказом Управления № 818 от 24.12.2009, а именно: в ежегодный план проверок была включена проверка Швейцарского Фонда поддержки экономических реформ.

В соответствии с приказом Управления № 173 от 28.04.2010 документальная проверка соответствия деятельности Фонда, в том числе по расходованию денежных средств и использованию иного имущества, целям, предусмотренным учредительными документами, и законодательству Российской Федерации сотрудниками Управления была проведена в период с 24.05.2010 по 21.06.2010.

Прокурор, полагая, что приказы № 172 и № 173 от 28.04.2010 изданы с нарушением норм действующего законодательства, нарушают права и законные интересы не только Фонда, но и, учитывая цели Фонда, также права и законные интересы юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, обратился в суд с рассмотренными требованиями.

Изучив материалы дела, рассмотрев доводы апелляционных жалоб и отзывов, заслушав мнение представителей лиц, участвующих в деле, оценив в совокупности все представленные по делу доказательства, апелляционная инстанция приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Положением об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденным приказом Министерства юстиции Российской Федерации № 147 от 21.05.2009, установлено, что Управление осуществляет контроль за соблюдением региональными отделениями и иными структурными подразделениями политических партий законодательства Российской Федерации и соответствием их деятельности положениям, целям и задачам, предусмотренным уставами политических партий; за соответствием деятельности общественных объединений и их структурных подразделений, осуществляющих деятельность на территории одного субъекта Российской Федерации, их уставным целям; за соответствием деятельности иных некоммерческих организаций (за исключением отделений международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций) целям, предусмотренным их учредительными документами, и законодательству Российской Федерации (пункт 39 Положения).

При осуществлении Управлением государственной функции по осуществлению контроля за соответствием деятельности некоммерческих организаций их уставным целям и задачам, а также за соблюдением ими законодательства Российской Федерации, Управление руководствуется Административным регламентом, утвержденным приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 31.03.2009 № 90 в части, не противоречащей Федеральному закону от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Кроме того, планирование деятельности в территориальном Управлении Министерства юстиции Российской Федерации осуществляется на основании приказа Министерства юстиции Российской Федерации №148 от 21.05.2009 «Об утверждении инструкции по организации планирования деятельности Министерства юстиции Российской Федерации» (далее - Инструкция по организации планирования).

Согласно пункту 3 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов.

Указанная Инструкция устанавливает виды планов, порядок подготовки планов и контроля за их выполнением в центральном аппарате Министерства юстиции Российской Федерации.

Одним из видов планов является план проверки общественных объединений, религиозных организаций и иных некоммерческих организаций, как в центральном аппарате, так и в территориальном органе.

Из материалов дела усматривается, что план проверок соответствия деятельности некоммерческих организаций, общественных и религиозных объединений целям, предусмотренным учредительными документами, на 2010 год был утвержден 24.12.2009 приказом Управления № 818 и доведен до сведения заинтересованных лиц.

Пункт 9 Инструкции по организации планирования предусматривает возможность внесения дополнений в планы работы на основании приказа (распоряжения) Минюста России или территориального органа.

 Приказом Управления № 172 от 28.04.2010 был дополнен План проверок соответствия деятельности некоммерческих организаций, общественных и религиозных объединений целям, предусмотренным учредительными документами, на 2010 год, утвержденный приказом Управления № 818 от 24.12.2009, который является неотъемлемой частью Плана основных организационных мероприятий Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Воронежской области на 1 полугодие 2010 года, утвержденный приказом Управления № 839 от 28.12.2009, а именно в него была включена проверка Швейцарского Фонда поддержки экономических реформ.

 В силу Положения об управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Воронежской области, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 27.10.2000 № 309, начальник Управления издает в пределах своей компетенции приказы и распоряжения, контролирует их исполнение.

Детальную регламентацию внесения изменений в приказы либо запретов действовавшее на момент их издания законодательство не содержало.

В силу статьи 14 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» приказы руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора) являются основанием для проведения проверки. Проверка может проводиться только должностными лицами, которые указаны в распоряжении или приказе.  

Законность оспариваемых приказов, по мнению суда, законодателем не связана с длительностью периода между согласованием плана,  его размещением на официальном сайте в сети Интернет или в средствах массовой информации  и датой проверки.

Довод Прокурора о недействительности оспариваемых приказов в соответствии с положениями статьи 20 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» также не состоятелен ввиду следующего.

Статья 20 указанного Закона в редакции, действующей на момент издания оспариваемых приказов, не содержала положений об отнесении к грубым нарушениям требований закона, влекущих за собой отмену результатов проверки, проведение плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения