Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.02.2013 по делу n А64-7687/2012. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

с договором от 20.06.2007 № УС 163/03-07  об  условиях  оказания  универсальных услуг телефонной связи с использованием таксофонов Общество является оператором универсального обслуживания и обязано осуществлять деятельность по оказанию универсальных услуг телефонной связи с использованием таксофонов, обеспечивающую предоставление пользователю универсальными услугами связи: местных телефонных соединений для передачи голосовой информации по сети фиксированной телефонной связи;  доступа к услугам связи, оказываемым другим оператором связи в сети связи общего пользования (кроме услуг подвижной связи); доступа к системе информационно-справочного обслуживания; возможности бесплатного круглосуточного вызова экстренных оперативных служб (пункт 2.1.4. договора). 

Согласно абзацу 3 пункта 8 приложения 3 договора №УС 163/03-07 от 20.06.2007,  являющегося неотъемлемой частью данного договора, сверху над таксофоном размещается информационная таблица, содержащая информацию о правилах пользования  таксофоном и функции пользователя, адрес места установки ближайшего таксофона, а так же  абонентский номер из ресурса нумерации, географически определяемой зоны нумерации с указанием кода АВС. 

Телефонные кабины и полукабины, в которые устанавливается таксофон, должны обладать отличительными внешними свойствами (логотипом) объекта, на котором предоставляются универсальные услуги связи.

Для этого соответствующая надпись выполняется шрифтом белого цвета на красном фоне и имеет следующее содержание «Универсальные услуги связи Росссвязь» (абзац 7 пункта 8 приложения 3 договора № УС 163/03-07).

Таким образом, ОАО «Ростелеком», являясь оператором универсального обслуживания, обязано обеспечить доступ к информации и услугам связи с таксофонов, установленных на  территории Ржаксинского района  Тамбовской области.

Управлением Роскомнадзора ОАО «Ростелеком» вменяется нарушение статьи 57 Федерального  закона от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О  связи», пунктов 1 и 2 Правил оказания универсальных услуг связи, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 21.04.2005 № 241, пунктов 5 и 11 условий лицензии № 86467.

Несоблюдение указанных требований образует объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ.

В качестве доказательств совершения ОАО «Ростелеком» вменяемого ему административного правонарушения Управление Роскомнадзора представлены: копии справок по проверке оказания ОАО «Ростелеком» универсальных услуг связи с использованием таксофонов по лицензии №86467 от 12.09.2012, протокол об административном правонарушении от 03.10.2012 №185.

В соответствии с частью 4 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 N294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ) особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении указанных в данной статье видов государственного контроля (надзора).

В силу указанного к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного надзора в области связи, организацией и проведением проверок юридических и физических лиц, применяются положения Федерального закона N 294-ФЗ с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных пунктами 4 - 7 статьи 27 Федерального закона от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи" (далее - Закон о связи).

Законом о связи установлены правовые основы деятельности в области связи на территории Российской Федерации и на находящихся под юрисдикцией Российской Федерации территориях, определены полномочия органов государственной власти в области связи, а также права и обязанности лиц, участвующих в указанной деятельности или пользующихся услугами связи.

Пунктом 2 статьи 27 Закона о связи установлено, что федеральный государственный надзор в области связи осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их компетенцией в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий Постановлением от 02.03.2005 N 110 утвердило Порядок осуществления государственного надзора за деятельностью в области связи (далее - Порядок).

Согласно пункту 2, 3 Порядка государственный надзор за деятельностью в области связи на территории Российской Федерации и находящихся под юрисдикцией Российской Федерации территориях осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций непосредственно и через свои территориальные органы. Государственный надзор за деятельностью в области связи включает в себя надзор и контроль за соблюдением юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами обязательных требований и норм, установленных нормативными правовыми актами в области связи, а также контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о лицензировании в области связи.

Пунктом 4 Порядка установлено, что надзор и контроль за соблюдением требований в области связи включают в себя организацию и осуществление проверок выполнения операторами связи правил оказания услуг связи.

В целях осуществления государственного надзора за деятельностью в области связи Федеральная служба по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций и (или) ее территориальные органы в пределах установленных полномочий организуют и проводят плановые и внеплановые мероприятия по контролю (п. 10 Порядка).

В силу пункта 18 Порядка мероприятия по контролю проводятся на основании приказов Федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций и (или) ее территориальных органов.

На основании приказа от 20.08.2012 №208/нд Управлением Роскомнадзора в отношении ОАО «Ростелеком» проведено плановое мероприятие по контролю в виде систематического наблюдения.

Вывод суда области о необходимости Управления при проведении проверки соблюдать положения Порядка осуществления государственного надзора при проведении систематического наблюдения за соблюдением обязательных требований в области связи и лицензионных условий является верным. Систематическое наблюдение согласно ч. 1 ст. 27 Закона о связи является формой государственного надзора в области связи, который в силу ч. 2 ст. 27 Закона о связи должен осуществляться в порядке, установленном Правительством РФ, то есть в соответствии с действующим Порядком осуществления государственного надзора за деятельностью в области связи, утвержденным постановлением Правительства РФ от 02.03.2005 N 110. Норма ч. 2 ст. 27 Закона о связи является императивной. Каких-либо положений о неприменении к систематическому наблюдению требований, установленных Порядком осуществления государственного надзора за деятельностью в области связи, ни закон о связи, ни постановление Правительства РФ от 02.03.2005 N 110 не содержат.

Отсюда доводы апелляционной жалобы о том, что на сегодняшний день существует пробел в законодательстве, устанавливающий порядок проведения и оформления систематического наблюдения как одного из видов государственного контроля, противоречат действующему законодательству.

Согласно пунктам 19 и 22 Порядка при проведении планового мероприятия по контролю юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, а также пользователь радиочастотного спектра, владелец радиоэлектронного средства или высокочастотного устройства и владелец франкировальной машины должны быть уведомлены об этом не позднее чем за 5 дней до начала проведения указанного мероприятия. Мероприятия по контролю проводятся при участии уполномоченных представителей проверяемых лиц.

Доказательства уведомления ОАО «Ростелеком» и участие его представителей при проведении Управлением Роскомнадзора планового мероприятия по контролю в материалах дела отсутствуют.

В силу пункта 27 Порядка по результатам проведения мероприятия по контролю должностными лицами, осуществляющими проверку, составляется акт проверки в 2 экземплярах.

Акт проверки утверждается руководителем Федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций и (или) ее территориального органа либо заместителем руководителя Службы и (или) ее территориального органа, издавших приказ о проведении мероприятия по контролю. Один экземпляр акта с копиями приложений вручается руководителю юридического лица или его заместителю, индивидуальному предпринимателю или их представителям под расписку либо направляется почтовым отправлением с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта, остающемуся в деле Службы и (или) ее территориального органа (п. 28 Порядка).

В случае выявления в результате проведения мероприятия по контролю административного правонарушения должностные лица, наделенные полномочиями составлять протокол об административном правонарушении в области связи, составляют такой протокол в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (п. 29 Порядка).

Требования к протоколу об административном правонарушении установлены ст. 28.2 КоАП РФ.

Таким образом, все выявленные Управлением Роскомнадзора нарушения должны быть зафиксированы в акте проверки, который является основанием для составления протокола об административном правонарушении. Иные документы (справки, протоколы и др.) являются лишь приложением к акту проверки и в качестве самостоятельных правовых документов без акта проверки Порядком осуществления государственного надзора не предусмотрены.

В качестве основания составления протокола об административном правонарушении от 03.10.2012 №185 Управление Роскомнадзора ссылается не на акт проверки, а на справки по проверке оказания ОАО «Ростелеком» универсальных услуг связи с использованием таксофонов по лицензии №86467 от 12.09.2012.

Имеющийся в материалах дела акт от 28.09.2012 №А-68/0127, в нарушение пункта 28 Порядка не утвержден руководителем Управления Роскомнадзора, издавшим приказ от 20.08.2012 №208/нд о проведении планового систематического наблюдения ОАО «Ростелеком».

С учетом изложенного факт совершения ОАО «Ростелеком» административного правонарушения, установленного ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ нельзя признать доказанным.

В соответствии с ч. 1 ст. 25.1 КоАП РФ лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с настоящим Кодексом.

Как следует из материалов дела, акт от 28.09.2012 №А-68/0127 получен Обществом 08.10.2012, то есть после составления протокола об административном правонарушении от 03.10.2012 №185. Доказательства ознакомления ОАО «Ростелеком» с актом от 28.09.2012 №А-68/0127 на момент составления протокола об административном правонарушении от 03.10.2012 № 185 в материалах дела отсутствуют.

Доводы апелляционной жалобы о том, что Управление Роскомнадзора не лишало ОАО «Ростелеком» возможности дать объяснения относительно вменяемого правонарушения и защищать себя законными способами, и о том, что у Общества имелось достаточно времени для подготовки к даче объяснений, апелляционная инстанция находит несостоятельным.

При составлении протокола об административном правонарушении от 03.10.2012 ОАО «Ростелеком» не располагало сведениями о характере и иных обстоятельствах вменяемых ему нарушений. Акт от 28.09.2012 №А-68/0127 не был приложен к приглашению на составление протокола №1947-03/68 от 12.09.2012. Отсюда ОАО «Ростелеком» было лишено возможности давать объяснения по существу вменяемых нарушений, представлять доказательства и осуществлять защиту прав и законных интересов в соответствии со ст. 25.1 КоАП РФ.

В соответствии с п. 10 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 АПК РФ) либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

С учетом установленных обстоятельств, апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что Управлением не соблюдены при производстве по делу об административном правонарушении гарантии, предусмотренные КоАП РФ, направленные на защиту прав привлекаемого к ответственности лица, что является существенным нарушением, которое не позволяет всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Таким образом, ввиду наличия существенных нарушений при производстве по делу об административном правонарушении, отказ суда первой инстанции в удовлетворении требований заявителя о привлечении Общества к административной ответственности по с. 3 ст. 14.1 КоАП РФ, является правомерным.

Кроме того, согласно пункту 6 статьи 24.5 КоАП РФ одним из обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, является истечение сроков давности привлечения к административной ответственности.

В соответствии с пунктом 1 статьи 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, - по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения

В соответствии с пунктом 2 статьи 4.5 КоАП РФ при длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью 1 настоящей статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.

Правонарушение выявлено 28.09.2012, что подтверждается актом систематического наблюдения №А-68/0127.

Таким образом, на дату рассмотрения дела судом апелляционной инстанции истек трехмесячный срок для привлечения Общества к административной ответственности по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ.

Апелляционная инстанция приходит к выводу, что поскольку срок давности привлечения ОАО «Ростелеком» к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ истек,