Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.10.2013 по делу n А14-4250/2013. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

воинских частей и учреждений, дислоцирующихся на территории субъекта Российской Федерации, а также за границей. 

Для достижения названных целей и задач учреждения  последнее осуществляет взаимодействие с Департаментом финансового планирования Минобороны РФ и Департаментом соцгарантий Минобороны РФ по определению потребности в бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств для осуществления расходов по обеспечению обслуживаемых воинских частей, планирует расходы и составляет сводные бюджетные сметы Учреждения по обслуживаемым воинским частям, осуществляет начисление и своевременное обеспечение личного состава денежным довольствием, заработной платой и другими установленными выплатами в соответствии с установленным порядком, осуществляет своевременное проведение расчетов , в т.ч. с бюджетами бюджетной системы РФ и внебюджетными фондами, осуществляет иные функции в соответствии с Положением.

Согласно статьям 28, 38 БК РФ одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип адресности и целевого характера бюджетных средств. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

В силу статьи 289 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов, иным правовым основаниям их получения.

В соответствии со статьей 18 БК РФ бюджетная классификация Российской Федерации является группировкой доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, видов государственного (муниципального) долга и государственных (муниципальных) активов, используемой для составления и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов всех уровней Российской Федерации.

Каждая из статей расходов, являющихся структурным подразделением сметы, имеет предметно-целевое назначение, определяемое экономической классификацией расходов бюджетов.

Статьи расходов имеют строго обязательный характер и произвольному изменению не подлежат. Данное правило вытекает из требований сметно-бюджетной дисциплины, определяемой бюджетным законодательством.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, предыдущей проверкой правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета, а также имущества, находящегося в федеральной собственности, проведенной в марте 2012 года ревизионной группой Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Воронежской области в период с 16 января по 14 марта 2012 год за 2011 год , что отражено в  акте от 14 марта 2012 года, были установлены должностные лица Учреждения допустившие нарушения финансово - экономической деятельности, повлекшие ущерб для Вооруженных Сил.

Так на основании расчетов, произведенных ведущим экономистом Жаворонковой И.Н. в течении всего 2011 года военнослужащим ВСО СК РФ по Воронежскому гарнизону неправомерно выплачивалась ежемесячная надбавка за объем и важность задач (в размере 20 и 30% от должностного оклада), установленная приказом Министра обороны РФ от 24.03.2005 года № 116, утратившим силу после выхода приказа Министра обороны РФ от 27.05.2010 года № 566. Неправомерная выплата отмененной надбавки за объем и важность задач за 2011 год составила 375 384 рубля 58 копеек.

Также в нарушение требований статьи 49 Федерального закона от 17.01.1992 года № 2202-1 «О Прокуратуре РФ» в течении 2011 года военнослужащим Военной прокуратуры Воронежского гарнизона неправомерно выплачивалась ежемесячная надбавка за объем и важность задач (всем в размере 20 % от должностного оклада) в соответствии с приказом Министра обороны РФ от 24.03.2005 года № 116, утратившим силу после выхода приказа Министра обороны РФ от 27.05.2010 года № 566. Неправомерная выплата отмененной надбавки за объем и важность задач за 2011 год составила 215 920 рублей 20 копеек.

На основании расчетов, произведенных бухгалтером Косенко Л.Е., были произведены неправомерные выплаты среднего заработка за период трудоустройства работников, денежной компенсации на приобретение книгоиздательской продукции, повышения должностных окладов за вредные условия труда, выплат по совместительству, оплату среднего заработка на сумму 14 630 руб. 14 коп., а также недоплата денежных средств в сумме 138 650 руб. 33 коп.

На основании расчетов, произведенных заместителем начальника отдела Полесского В.П., допущены неправомерные расходы суточных денег и расходов по найму жилых помещений в командировках на сумму 30 375 рублей.

Вместе с тем, несмотря на выданное Управлением предписание об устранении выявленных нарушений и представление о недопущении подобных нарушений, судом установлено, что по результатами проведенной впоследствии в 2013 году проверки должностными лицами Управления выявлено, что на основании ходатайств начальника отдела Разводовского С.А., руководителем Учреждения были изданы приказы от 20.04.2012 г. № 26 от 20.12.2012 г. № 95 о выплате дополнительного материального стимулирования гражданскому персоналу Учреждения за I квартал 2012г. и по итогам работы за 2012 год. В соответствии с этими приказами произведена выплата дополнительного материального стимулирования на сумму 234 900 рублей, в том числе: Жаворонковой И.Н. - 60 900 рублей, Косенко Л.Е. - 52 200 рублей, Полесскому В.П. - 121 800 рублей.

Пунктом 11 Порядка, утвержденного приказом Министра обороны РФ от 26.07.2010 года № 1010, установлено основание для невыплаты дополнительного материального стимулирования - допущение военнослужащими и лицами гражданского персонала нарушений в финансово-экономической деятельности, повлекшие ущерб для Вооруженных Сил и отраженные в актах ревизии (проверок отдельных вопросов).

Допущенные указанными лицами в 2011 году нарушения финансово-экономической деятельности, были выявлены в ходе проверки, проведенной в 2013 году - при проведении последующего контроля, т.е. по истечении промежутка времени с момента совершения нарушения. Дополнительное материальное стимулирование было выплачено указанным работникам за I квартал 2012 года, т.е. уже после выявления допущенных ими нарушений и отраженных в акте ревизии от 14 марта 2012 года.

Вновь выявленные нарушения отражены в акте проверки от 18.02.2013 года.

Таким образом, при указанных обстоятельствах, суд приходит к выводу о том, что Управлением правомерно и обосновано указано заявителю в п. 2 оспариваемого Представления № 04 от 18.03.2013 на допущение нарушения, выразившегося в незаконном использовании средств федерального бюджета в сумме 234 900 руб.

Неправомерное использование средств федерального бюджета в сумме 202 710 руб. (п.3 представления № 04 от 18.03.2013 г.) также подтверждено материалами проверки.

В предыдущем акте проверки ТУ Росфиннадзора в Воронежской области от 14 марта 2012 года были указаны руководители, допустившие нарушения в финансово-экономической деятельности, повлекшие ущерб для Вооруженных Сил и в дальнейшем не в полном объеме принявшие решения по установленным нарушениям, и меры к возмещению ущерба, а именно:

- руководитель Учреждения Горковченко А.В. (ответственный за финансово-хозяйственную деятельность в проверяемом периоде) допустил многочисленные финансовые нарушения, которые отражены в акте от 14 марта 2012 года.

- военный прокурор Воронежского гарнизона полковник юстиции С.А. Заряев (на основании приказов, подписанных С.А.Заряевым была произведена неправомерная выплата отмененной надбавки за объем и важность задач согласно сводной ведомости и справок-расчетов по каждому военнослужащему Военной прокуратуры Воронежского гарнизона за 2011 год на общую сумму 215 920 рублей 20 копеек).

Однако, на основании выписки из приказа Министра обороны РФ Сердюкова А.Э. от 15.09.2012 г. № 2867, по результатам работы за первый квартал 2012 года, руководителю Учреждения А.В. Горковченко произведена выплата дополнительного материального стимулирования в сумме 87 000 рублей. На основании выписки из приказа заместителя Министра обороны РФ Шевцовой Т.В. от 13.12.2012 г. № 3, по итогам работы за 2012 год, руководителю Учреждения А.В. Горковченко выплачено 69 600 рублей. На основании выписки из приказа военного прокурора Западного военного округа от 12.12.2012 г. № 303/к, по итогам работы в 2012 году полковнику юстиции С.А. Заряеву произведена выплата 46 110 рублей.

Пунктом 6 статьи 226 Налогового кодекса РФ установлено, что налоговые агенты обязаны перечислять суммы исчисленного и удержанного налога не позднее дня фактического получения в банке наличных денежных средств на выплату дохода, а также дня перечисления дохода со счетов налоговых агентов в банке на счета налогоплательщика.

Распределение денежных средств по видам расходов денежного довольствия в установленной выше очередности должно осуществляться с начисленным налогом на доходы физических лиц, а не в суммах к выдаче на руки, за минусом этого налога. При не достатке бюджетных средств на гарантированные выплаты, в связи с возникновением новых обязательств, должна уменьшаться экономия на дополнительное материальное стимулирование.

Как следует из материалов проверки, в конце 2011 года заявителем была допущена кредиторская задолженность по налогу на доходы физических лиц, удержанная в декабре 2011 года с военнослужащих и не перечисленная в ИФНС России по Коминтерновскому району в 2011 бюджетном году.

Вместе с тем, распоряжением заместителя Министра обороны Шевцовой Т.В. от 21.12.2011 года НР 182/1/1/3070 было разрешено использование на дополнительную выплату остатков выделенных на 2011 год лимитов бюджетных средств на денежное довольствие военнослужащим. При этом была установлена очередность выплат за 2011 год: денежное довольствие за декабрь, премия за образцовое выполнение воинского долга за IV квартал, единовременное денежное вознаграждение за добросовестное исполнение должностных обязанностей за год, дополнительная выплата военнослужащим за счет экономии денежных средств за III и IV кварталы.

По данным отчета о состоянии лицевого счета получателя бюджетных средств на 01.01.2012 г., остатков бюджетных средств на выплату денежного довольствия в Учреждении не числилось. При этом, образованная кредиторская задолженность и принятые в связи с этим бюджетные обязательства превышали доведенные лимиты бюджетных обязательств, что противоречит требованиям статьи 162 и пункта 3 статьи 219 Бюджетного кодекса РФ.

Таким образом, проверяющими правомерно установлено и отражено в оспариваемом представлении, что распоряжение заместителя Министра обороны РФ Шевцовой Т.В. от 21.12.2011 года НР 182/1/1/3070 о выплате дополнительного материального стимулирования военнослужащим за III и IV кварталы 2011 года, при наличии кредиторской задолженности по налогу на доходы физических лиц, привело к неправомерной выплате бюджетных средств в сумме 487 047 рублей 61 копейки.

Следует признать, что отраженные в оспариваемых пунктах представления № 04 от 18.03.2013 ТУ Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Воронежской области нарушения, выразившиеся в ненадлежащем использовании заявителем бюджетного процесса, имели место  и подтверждаются  материалами дела.

Апелляционный суд находит оспариваемые пункты представления не противоречащими действующему законодательству.

Из анализа пояснений Учреждения по делу и по апелляционной жалобе усматривается, что оно не согласно с выявленными нарушениями, изложенными в пунктах 2,3,4 раздела 2 оспариваемого представления, полагает, что Управлением не конкретизированы нормы закона, которые не были соблюдены заявителем.

Однако, данные доводы не принимаются как подтверждающие правомерность позиции заявителя, поскольку выявленные нарушения со ссылками на и фактические обстоятельства, нормативные и ненормативные акты, регулирующие спорные отношения, нашли свое отражение в актах проверки за 2012, 2013 г.г.  

Следует отметить, что оспариваемое в настоящем деле представление не является решением, устанавливающим какую-либо ответственность Учреждения, отражающим событие и существо правонарушения, в связи с чем, указанные доводы, касающиеся существа нарушений, не принимаются апелляционным судом во внимание.

Кроме того, апелляционная коллегия считает, что подателем жалобы не обосновано, каким образом нарушения, перечисленные в оспариваемых пунктах представления, нарушают права и законные интересы Учреждения.

Из анализа содержания данного представления усматривается, что руководителю учреждения предложено принять меры по недопущению в дальнейшем совершения перечисленных нарушений бюджетного законодательства.

При этом данный акт является обязательным для рассмотрения Учреждением, однако он не тождественен выдаваемым Управлением  обязательным для исполнения предписаниям по устранению выявленных нарушений.

Частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ установлена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства.

Принимая во внимание, что на Учреждение оспариваемым представлением не возложена обязанность устранить какие-либо нарушения законодательства, не указано на возмещение ущерба, а лишь указано предпринять меры для недопущения подобных нарушений в будущем, ссылка заявителя на возможность привлечения к административной ответственности за неисполнение оспариваемого представления несостоятельна, а также носит вероятностный характер.

Представление № 04 от 18.03.2013 представляет собой акт контроля за действиями должностных лиц Учреждения, допустивших выявленные нарушения, однако он не является актом принуждения, не обладает карательным воздействием, не содержит штрафных санкций и не предполагает материальные затраты в целях его исполнения, выражающегося в последующем соблюдении бюджетного законодательства.

 Таким образом, установленные в акте предложения по недопущению в дальнейшем нарушений бюджетного законодательства не могут нарушать  права и законные интересы заявителя.

В этой связи, суд области учел отсутствие совокупности указанных в статье 198 АПК РФ условий для признания недействительными  оспариваемых пунктов ненормативного акта и правомерно отказал в удовлетворении заявленного требования.

Апелляционная инстанция находит, что судом дана правильная оценка представленным доказательствам, выводы сделаны с учетом фактических обстоятельств, установленных по делу, нормы материального права применены арбитражным судом первой инстанции правильно.

Доводы