Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 09.02.2014 по делу n А79-884/2013. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке; признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду.

В силу статьи 29 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10 и 11 настоящего Кодекса.

Положениями статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации установлен порядок предоставления земельных участков в аренду для целей, не связанных со строительством.

В связи с тем, что действующим законодательством не определен отдельный порядок предоставления юридическим лицам земельных участков для целей, не связанных со строительством, в данном случае применяются положения статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации по аналогии закона.

В силу частей 2 - 5 статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации граждане, заинтересованные в предоставлении или передаче земельных участков в собственность или в аренду из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, подают заявления в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления. В указанном заявлении должны быть определены цель использования земельного участка, его предполагаемые размеры и местоположение, испрашиваемое право на землю. Орган местного самоуправления на основании указанного заявления либо обращения исполнительного органа государственной власти, предусмотренного статьей 29 Земельного кодекса Российской Федерации, с учетом зонирования территорий в месячный срок со дня поступления указанных заявления или обращения утверждает и выдает заявителю схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории. Заявитель обеспечивает за свой счет выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ и обращается с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета этого земельного участка в порядке, установленном законом. Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления в двухнедельный срок со дня представления кадастрового паспорта испрашиваемого земельного участка принимает решение о предоставлении этого земельного участка в собственность за плату или бесплатно либо о передаче в аренду земельного участка заявителю и направляет ему копию такого решения с приложением кадастрового паспорта этого земельного участка.

На основании названных нормативных положений следует, что уполномоченный орган должен рассмотреть все поступившие заявки в отношении каждого испрашиваемого земельного участка.

При этом в силу статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков. Для этого указанные органы обязаны принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений.

Такой акт в отношении заявок хозяйствующих субъектов на территории города Чебоксары утвержден постановлением администрации       г. Чебоксары от 17.07.2012 № 200 «Об утверждении административного регламента по предоставлению муниципальной услуги «Предоставление земельных участков для целей, не связанных со строительством» и вступил в действие с 17.07.2012.

На момент обращения ОАО «Доррис» в администрацию г.Чебоксары с заявлением о предоставлении земельных участков для целей, не связанных со строительством, отсутствовал ненормативный правовой акт, предусматривающий порядок такого предоставления.

В оспариваемом решении антимонопольный орган сослался на положения статей 30, 31 Земельного кодекса Российской Федерации, регламентирующие порядок предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства, и предусматривающие необходимость проведения торгов в случае наличия двух и более заявок в отношении одного земельного участка.

Такую ссылку следует признать обоснованной, так как, несмотря на то обстоятельство, что указанные нормы призваны регулировать правоотношения, отличные от рассматриваемых, отсутствие прямого нормативного регулирования вопроса обеспечения установленных статьей 34 Земельного кодекса Российской Федерации  принципов предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, позволяет применить названные положения по аналогии.

Согласно части 3 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства.

Таким образом, опубликование сообщения о передаваемых в аренду земельных участках в средствах массовой информации является обязательной процедурой, по итогам которой орган местного самоуправления определяет дальнейший порядок предоставления земельного участка.

Земельный кодекс Российской Федерации не ограничивает право иных заинтересованных лиц обратиться с заявлением в орган местного самоуправления о предоставлении земельных участков при наличии обращения первого из заинтересованных лиц, которое послужило поводом для публикации сообщения о приеме заявлений.

Поскольку законом не предусмотрены форма и содержание сообщения о предоставлении земельного участка, следует исходить из того, что необходимая информация должна быть четкой и недвусмысленной как в отношении земельного участка (примерная площадь, местоположение, цель предоставления), так и в отношении способа обращения заинтересованных лиц в орган местного самоуправления в связи с размещенной публикацией.

Кроме того, такое информирование должно производиться способом, обеспечивающим к нему свободный доступ и возможность ознакомления.

Сообщение в ненадлежащих средствах массовой информации не позволяет достигнуть своей цели - доступности данной информации потенциальным претендентам на земельный участок.

Установлено по делу, что 28.01.2011 ОАО «Дорисс» обратилось в администрацию г.Чебоксары с заявлением о предоставлении земельных участков для размещения мини-АЗС, в том числе по проезду Машиностроителей в г.Чебоксары.

15.09.2010 и 20.03.2011 комиссия органа местного самоуправления оформила акты № 257/1 и 257/2 выбора земельных участков под размещение автоматической мини-АЗС по проезду Машиностроителей.

16.11.2011 в средстве массовой информации - газете «Хыпар» (издается на чувашском языке) было опубликовано объявление о предполагаемом предоставлении земельных участков под размещение автоматических мини-АЗС ОАО «Дорисс» по разным адресам, в том числе и земельного участка с кадастровым номером 21:01:030310:254, расположенного по проезду Машиностроителей в г.Чебоксары.

Вместе с тем, решением Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 25.01.2013 по делу № А79-11123/2012 установлено, что газета «Хыпар» является печатным изданием, в котором публикуется информация в отношении земельных участков, находящихся в собственности Чувашской Республики, оно ориентировано на население, проживающее в районах Чувашской Республики-Чувашии и владеющее чувашским языком.

В соответствии с частью 1 статьи 16 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации вступившие в законную силу судебные акты арбитражного суда являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц и граждан и подлежат исполнению на всей территории Российской Федерации.

Таким образом, публикация органом местного самоуправления информационных сообщений в газете «Хыпар» не позволяет достичь цели публичного информирования (в том числе выявления возможных претендентов на земельный участок).

Такой способ предоставления земельных участков не отвечает принципу сочетания интересов общества и конкретных граждан и хозяйствующих субъектов, закрепленному в пункте 11 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации, а также не позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка конкретному лицу.

Поскольку заявок от других хозяйствующих субъектов на испрашиваемый земельный участок не поступило, распоряжением от 23.11.2011 № 3140-р (издано через 8 дней после информирования населения)  администрация г.Чебоксары утвердила акты № 257/1 и 257/2 выбора земельных участков.

Земельный участок был поставлен на кадастровый учет под кадастровым номером 21:01:030310:254 и впоследствии был разделен на два земельных участка с кадастровыми номерами 21:01:030310:291 и 21:01:030310:292, что подтверждается кадастровыми паспортами от 24.01.2012 № 21/301/12-5655 и № 21/301/12-5657.

Распоряжением от 11.05.2012 № 1540-р администрация г.Чебоксары предоставила ОАО «Дорисс» земельные участки для размещения автоматических мини-АЗС, в том числе и земельные участки площадью    769 кв.м и 1566 кв.м, с кадастровыми номерами 21:01:030310:291 и 21:01:030310:292, находящиеся по проезду Машиностроителей в г.Чебоксары.

18.05.2012 администрация г.Чебоксары и ОАО «Дорисс» заключили договоры аренды обозначенных земельных участков, сроком действия до 25.04.2013, которые в установленном законом порядке зарегистрированы.

В настоящее время автоматические мини-АЗС на указанных земельных участках установлены и функционируют.

В то же время установлено, что по результатам аукциона, проведенного в соответствии с распоряжением администрации г.Чебоксары от 17.10.2011 № 2722-р ООО «Лидер» признано победителем аукциона и 23.12.2011 администрация г.Чебоксары и ООО «Лидер» заключили договор № 57 развития застроенной территории г.Чебоксары.

ООО «Лидер» также имеет интерес к предоставленным ОАО «Доррис» земельным участкам, однако ввиду несоблюдения администрацией г.Чебоксары принципов открытости, публичности и прозрачности процедуры предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, лишилось возможности приобрести их в аренду.

Необоснованное предоставление преимуществ отдельному хозяйствующему субъекту является отступлением от общепринятых правил, действующих законов и иных правовых актов в пользу тех или иных субъектов, способным привести к ограничению конкуренции и ущемлению интересов других хозяйствующих субъектов.

Такие действия администрации г.Чебоксары не соответствуют части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и приводят к устранению и (или) ограничению конкуренции или ограничению прав других лиц на приобретение вещного права в отношении земельного(ных) участка (ов).

Поскольку антимонопольный орган доказал ограничение конкуренции на определенном товарном рынке, а орган местного самоуправления не указал нормы права, позволившие ему совершить действия именно таким образом, суд первой инстанции правомерно признал пункт 1 оспариваемого решения Управления законным и обоснованным, соответствующим Закону о защите конкуренции, и отказал заявителю в удовлетворении требований в этой части.

Одновременно суд первой инстанции пришел к верному заключению о наличии оснований для признания незаконными пункта 2 решения и предписания в полном объеме.

В соответствии со статьей 41 Закона о защите конкуренции по окончании рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства комиссия принимает решение, а на его основании выдает предписание.

Согласно статье 2 Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» государственная регистрация является юридическим актом признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Зарегистрированное право может быть оспорено исключительно в судебном порядке. Оспаривание зарегистрированного права означает доказывание отсутствия оснований для регистрации права, в частности, путем оспаривания тех оснований (правоустанавливающих документов), по которым возникло конкретное право определенного лица.

Исходя из положений части 1 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им правоотношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты.

Если такое решение направлено в итоге на возникновение и прекращение гражданских прав, то возникшие в данном случае гражданские права могут быть оспорены только в судебном порядке, возможность решения данного вопроса в административном порядке законодательством не предусмотрена (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации