Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 06.05.2014 по делу n А38-4299/2013. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

с предвари­тельным согласованием места размещения объекта определен частью 5 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации и состоит из выбора земельного, процедура которого последовательно урегулирована статьей 31 Кодекса и принятия решения о пред­варительном согласовании места размещения объекта; выполнения в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного ка­дастрового учета; принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными в статье 32 назван­ного Кодекса.

В силу части 1 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на момент принятия решения) гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, об­ращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 указанного Кодекса, с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размеще­ния объекта. В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера зе­мельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К заявлению мо­гут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты.

Согласно части 2 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации  орган местного само­управления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обраще­нию предусмотренного статьей 29 данного Кодекса исполнительного органа го­сударственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе доку­ментов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, гра­достроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями.

Положения части 3 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации обязывают органы местного самоуправления ин­формировать население о возможном или предстоящем предоставлении земель­ных участков для строительства.

Публичное информирование направлено не только на защи­ту интересов населения в целом, но и конкретных лиц, в том числе возможных претендентов на земельный участок.

Исходя из системного толкования правоположений статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации, ста­дий и условий выбора земельного участка под строительство, акт о выборе зе­мельного участка может быть оформлен конкретному лицу только после такого публичного информирования.

В силу части 5 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации  результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны. К данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления схемы расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в соответствии с возможными вариантами их выбора.

Согласно пункту 6 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта.

В соответствии с пунктом 1 статьи 32 Земельного кодекса Российской Федерации решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием установления в соответствии с заявками граждан или юридических лиц, заинте­ресованных в предоставлении земельного участка для строительства, и за их счет границ такого земельного участка и его государственного кадастрового уче­та в порядке, установленном федеральными законами.

В материалах дела имеется заявление Павлова Е.Б. от 06.09.2009 (получено органом местного самоуправления 08.10.2009) о согласовании схемы расположения обозначенного земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта.

Постановлением администрации Звениговского района от 23.10.2009 № 1143 утверждена схема расположения земельного участка площадью 412 кв.м. для строительства хозяйственных построек; местосположение земельного участ­ка: Республика Марий Эл, Звениговский район, п. Илеть, ул. Солнечная, участок 12б.

30.10.2009 в № 44 (9129) газеты «Звениговская неделя» администрация Звениговского района опубликовала информацию о возможном (или) пред­стоящем предоставлении земельного участка ориентировочной площадью 412 кв.м, расположенного в  Звениговском район, п. Илеть, ул.Солнечная, позиция № 12б, вид права – аренда, для строительства хозяйственных построек.

Решением Управления Роснедвижимости по Республике Марий Эл от 25.12.2009  № Ф-14/08-3180, принятым на основании заявления Павлова Е.Б., земельный участок площадью 412 кв.м поставлен на государственный кадастровый учет с присвоением кадастрового номера 12:14:2801001:892, что подтверждено документально и не оспаривается лицами, участвующими в деле.

28.01.2010 Павлов Е.Б. повторно подал заявление о предва­рительном согласовании места для строительства хозяйственных построек.

04.02.2010 администрация Звениговского района оформила акт выбора земельного участка и предварительного согласования места размещения объекта строительства.

Постановлением от 08.02.2010 № 86 Павлову Е.Б. предварительно согласовано место для строительства хозяйственных построек на земельном участке общей площадью 412 кв.м, местоположение: Республика Марий Эл, Звениговский рай  он. П.Илеть, ул.Солнечная, уч. 12б, категория – земли населенных пунктов.

15.03.2010 в администрацию Звениговского района обратился Павлов Е.Б. с заявлением о предос­тавлении в аренду земельного участка с кадастровым номером 12:14:2801001:892, расположенного по адресу: Республи­ка Марий Эл, Звениговский район, п. Илеть, ул.Солнечная, участок 12б, для строительства хозяйственных построек.

Постановлением от 24.08.2010 № 640 орган местного самоуправления предоставил Павлову Е.Б. испрашиваемый земельный участок в аренду на срок с 20.03.2010 по 18.03.2011.

Во исполнение постановления от 24.08.2010 № 640, администрация Звениговского района (арендодатель) и Павлов Е.Б. (арендатор) заключили договор от 24.08.2010 № 94 аренды земельного участка, который пе­редан арендатору по акту приема-передачи.

19.04.2011 Павлов Е.Б. обратился в орган местного самоуправления с заявлением о заключении договора аренды земельного участка сроком на 5 лет.

Постановлением администрации Звениговского района от 18.05.2011 № 373 обозначенный земельный участок предоставлен Павлову Е.Б. сроком на 5 лет.

Во исполнение постановления от 18.05.2011 № 373 орган местного самоуправления (арендодатель) и Павлов Е.Б. (арендатор) 18.05.2011 заключили договор аренды сроком действия которого с 19.03.2011 по 18.03.2016.

Всесторонне и полно исследовав обстоятельства, имеющие значение для дела, оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, применив нормы материального права, суд первой инстанции пришел к правильному заключению о том, что при предоставлении земельного участка для строительства Павлову Е.Б. была нарушена предусмотренная Земельным законодательством  Российской Федерации  процедура.

Наличие сформированного земельного участка исключает воз­можность повторного проведения процедуры предварительного согласования места размещения объекта на этом же земельном участке, то есть проведения в отношении земельного участка мероприятий, предусмотренных статьей 31 Зе­мельного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, обращение Павлова Е.Б. с заявлением от 28.01.2010 о предвари­тельном согласовании места для строительства хозяйственных построек на уже сформированном земельном участке и последующее вынесение органом местного самоуправления постановления от 08.02.2010 № 86 противоречит земельному законодательству.

Поскольку на момент принятия постановления от 08.10.2010 № 86 «О предварительном согласовании места для строительства хоз­построек Павлову Е.Б.» земельный участок уже был сформирован, предоставление его в аренду должно было осуществляться в порядке части 6 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации (через торги).

Передача земельных участков в аренду без проведения тор­гов (конкурсов, аукционов) допускается при условии предварительной и забла­говременной публикации сообщения о наличии предлагаемых для такой переда­чи земельных участков в случае, если имеется только одна заявка.

Однако такая публикация в данном случае отсутствовала, что установил суд первой инстанции в процессе производства по делу.

При установленных обстоятельствах арбитражный суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что у органа местного самоуправления отсутствовали правовые основания для удовлетворения заявления Павлова Е.Б. от 28.01.2010 и организации процедуры предоставления земельного участка площадью 412 кв.м, местоположение: Республика Марий Эл, Звениговский рай         он. П.Илеть, ул.Солнечная, уч. 12б. категория – земли населенных пунктов, по процедуре с предварительным согла­сованием места размещения объекта.

Таким образом, орган местного самоуправления нарушил нормы земельного законодательства при предоставлении рассматриваемого земельного участка Павлову Е.Б.

При этом Арбитражный суд Республики Марий Эл верно указал, что не всякое нарушение земельного законодательства свидетельствует о наличии нарушения антимонопольного законодательства, в частности Закона о защите конкуренции.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). Перечень конкретных нарушений приведен в пунктах 1 – 7 данной нормы и не является закрытым.

Закрепленный приведенной нормой запрет распространяется, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Следовательно, принимаемые органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными органами или организациями, осуществляющими функции указанных органов, решения, а также совершаемые действия (бездействие), прежде всего, должны быть направлены на реализацию этих положений Закона о защите конкуренции.

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенным в пункте 8 постановления от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

В рассматриваемом случае действия администрации Звениговского района не привели к ограничению конкуренции, поскольку обозначенный земельный участок предоставлен физическому ли­цу, не обладающему статусом индивидуального предпринимателя, и после размещения объявления в средстве массовой информации (30.10.2009) от иных лиц заявления о предоставлении указанного земельного участка в орган местного самоуправления не поступали.

Поскольку рассматриваемый земельный участок примыкает к земельному участку, арендуемому Павловым Е.Б., строительство хозяйственных построек на участке не подразумевает их дальнейшего использования в целях осуществления предпри­нимательской деятельности и извлечения прибыли, действия администрации Звениговского района по предоставлению обозначенного земельного участка конкретному лицу без проведения торгов и надлежащего предварительного информирования о таком предоставлении не нарушают права и интересы неопределенного круга лиц, поскольку не создают преимущества отдельным лицам и не ограничивают конкуренцию между субъектами предпринимательской деятельности в соответствующей сфере.

Вменяя органу местного самоуправления нарушение законодательства о защите конкуренции, Управление не доказало, что назначение земельного участка - строительство хозяйственных построек, предполагает исключительно предпринимательские цели и не может быть связа­но с ведением личного подсобного хозяйства.

При таких обстоятельствах действия администрации Звениговского района в части предваритель­ного согласования и передачи Павлову Е.Б. в аренду сформированного земельного участка для строительства хозяйственных построек неправильно квалифицированы антимонопольным органом как нарушающие часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Вопреки требованиям статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Управление не доказало нарушение ад­министрацией Звениговского района части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и, как следствие, не доказало законность и обоснованность решения от 28.06.2013  по делу № 02-11/18-13.

По смыслу части 4 статьи 41 Закона о защите конкуренции предписание, выданное на основании решения о нарушении лицом антимонопольного законодательства, не имеет самостоятельного юридического значения, в связи с чем правовая порочность решения означает и правовую порочность предписания.

Установив фактические обстоятельства по делу, исследовав представленные в материалы дела доказательства с позиции статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции законно и обоснованно удовлетворил заявленные органом местного