Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.03.2010 по делу n А54-5802/2007. Оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения

нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, являются расходными обязательствами    Российской Федерации, а меры социальной поддержки, устанавливаемые законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в соответствии со статьями 20 и 22 настоящего Федерального закона, являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской, изложенной в определении от 27.12.2005 №502-О,   в силу пункта 3 статьи 10 Федерального закона «О ветеранах» в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, предусматривающего, что субъекты Российской Федерации могут устанавливать дополнительные меры социальной поддержки, являющиеся при этом их расходными обязательствами, - в условиях перехода к новой системе социальной защиты граждан предполагается возложение на субъекты Российской Федерации, которые, как следует из взаимосвязанных положений статей 1, 2, 7, 18 и 72 (пункт «ж» части 1) Конституции Российской Федерации, совместно с Российской Федерацией в меру своих конституционных полномочий участвуют в реализации функций социального государства и несут ответственность в сфере социальной защиты, обязанностей по гарантированию ветеранам боевых действий, ранее имевшим право на бесплатный проезд на внутригородском транспорте общего пользования, в рамках новой системы социальной защиты возможности беспрепятственного пользования услугами городского транспорта. В случае недостаточности собственных средств для покрытия соответствующих расходов субъекты Российской Федерации вправе рассчитывать на оказание им Российской Федерацией финансовой помощи целевого характера.

Бюджет субъекта Российской Федерации или местный бюджет не существуют изолированно - они являются составной частью финансовой системы Российской Федерации; недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности соответствующих бюджетов, что, в частности, обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в форме предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов, бюджетных кредитов и т.д. (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июня 2004 года № 12-П по делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования положения Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, признающие утратившим силу, в частности,  подпункт 13 пункта 1 статьи 16 Федерального закона «О ветеранах», не могут рассматриваться как исключающие обязанность государства посредством совместного участия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации обеспечить ветеранам боевых действий, как лицам с особым правовым статусом, вытекающим из признания их заслуг перед Отечеством, поддержку, с тем чтобы они имели возможность беспрепятственного пользования услугами городского транспорта общего пользования; при этом порядок реализации данной обязанности подлежит установлению с учетом совокупного объема предоставленных указанной категории граждан в натуральной и денежной формах мер социальной поддержки на уровне Российской Федерации и на уровне конкретного субъекта Российской Федерации.

Положение пункта 11 статьи 44 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о признании утратившим силу подпункта 13 пункта 1 статьи 16 Федерального закона «О ветеранах» по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования не может рассматриваться как исключающее обязанность государства посредством совместного участия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации обеспечить ранее имевшим право на бесплатный проезд на городском транспорте общего пользования ветеранам боевых действий, как лицам с особым правовым статусом, вытекающим из признания их заслуг перед Отечеством, поддержку для реализации ими в рамках новой системы социальной защиты возможности беспрепятственного пользования услугами городского транспорта общего пользования, форма которой подлежит установлению с учетом совокупного объема предоставленных указанным лицам в натуральной и денежной формах мер социальной поддержки на уровне Российской Федерации и на уровне конкретного субъекта Российской Федерации.

Статьей 44 Федерального закона  «О федеральном бюджете на 2006 год» в составе раздела «Межбюджетные трансферты» функциональной классификации расходов бюджета Российской Федерации были утверждены субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление расходов  на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий  граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации, предоставляемые в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

Такой порядок предусматривался постановлением  Правительства Российской Федерации от 29.12.2005 №827. Указанным документом были утверждены Правила предоставления, расходования и учета в 2006 году субвенций из федерального бюджета  бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление  расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории отдельного субъекта  Российской Федерации  для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации. 

Согласно названным Правилам субвенции подлежали перечислению в бюджеты субъектов Российской Федерации на счета территориальных органов Федерального казначейства, открытые для кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации. Учет операций по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта осуществляется на лицевых счетах получателей средств бюджета субъекта Российской Федерации, открытых уполномоченным органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в территориальных органах Федерального казначейства, а при передаче средств в местные бюджеты учет операций по их расходованию осуществляется также на счетах по учету средств местных бюджетов, открытых в территориальных органах Федерального казначейства.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации должны были направлять субвенции на финансирование ежемесячных выплат гражданам взамен бесплатного проезда, расчеты с транспортными организациями за предоставление социальных проездных билетов, возмещение убытков транспортных организаций при предоставлении льготного проезда, погашение задолженности перед транспортными организациями по расчетам за предоставленные льготы по проезду.

При этом порядок и условия обеспечения равной доступности услуг общественного транспорта устанавливаются нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Приняв Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2006 год», государство не отменило  и не приостановило  действие указанных правовых актов.  Поэтому расходы  по предоставлению льгот отдельным категориям граждан  на основании статьи 16 Гражданского кодекса Российской Федерации  могли быть возложены на публично-правовое образование независимо от того, предусмотрены ли  соответствующие средства в законе о бюджете.

Приходя к такому выводу, судебная коллегия учитывает положения пункта 1 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской федерации (в редакции, действующей с 01.01.2005), согласно которому расходные обязательства субъектов Российской Федерации возникают в результате принятия законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации при осуществлении полномочий по предметам ведения субъектов Федерации и по предметам совместного  ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

В силу пункта 5 статьи 26.3 указанного Закона до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, могут устанавливаться не указанные в пункте 2 настоящей статьи полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет и в пределах средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Финансирование расходов в связи с предоставлением льгот по оплате проезда  не отнесено  пунктом 2 статьи 26.3  Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к совместному ведению Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.

Нормативно-правовые акты субъекта Российской Федерации – Рязанской области по отнесению указанного вопроса к полномочиям, финансируемым исключительно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, отсутствуют.

При таких обстоятельствах взыскание задолженности за счет федерального бюджета является правильным.

Указание заявителя на то, что пунктом 2 статьи 26.3  Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, социальной поддержки ветеранов труда, лиц, работавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941-1945 годов, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда в общественном транспорте, отнесено к полномочиям субъектов Российской Федерации, не может быть оценено  как обязательство по финансированию предоставления спорных льгот за счет бюджета субъекта Российской Федерации при отсутствии соответствующего правового акта субъекта Российской Федерации о таком финансировании.

Пунктом 17 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации №23 от 22.06.2006 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» предусмотрено, что если требования истца являются обоснованными по существу, то суммы убытков подлежат взысканию с публично-правового образования на основании статьи 16 Гражданского кодекса  Российской Федерации.

Постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 (пункт 19) разъяснено, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Пунктом 7 статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, не предусмотренные пунктом 2 настоящей статьи и установленные иными федеральными законами, осуществляются за счет субвенций из федерального бюджета.

Арбитражным судом установлено, что фактический размер не возмещенных истцу расходов по предоставлению мер социальной поддержки в виде бесплатного проезда в общественном транспорте за период с 01.01.2006 по 31.12.2006 составил  31 826 287 руб. 65 коп.

 Указанный факт подтвержден документально: справками о полученных доходах, платежными поручениями, ведомостями продажи единых социальных талонов-билетов, ежемесячными ведомостями расчетов по возмещению расходов от перевозок граждан. Указанные ведомости согласованы Управлением труда и социальной защиты Рязанской области – органом, на который возложены функции по осуществлению контроля за количеством льготников и их правами на льготы.

Доказательств, подтверждающих, что названные функции исполнялись  Управлением труда и социальной защиты Рязанской области ненадлежащим образом, в частности, то, что указанным органом не запрашивались сведения в органах Пенсионного фонда, заявителем не представлено.

В связи с изложенным, с учетом наличия специального контролирующего предоставление льгот органа и согласование последним ведомостей расчетов довод заявителя о необходимости предоставления дополнительно сведений из Пенсионного  фонда в отношении каждого льготника  подлежит отклонению.

Довод ответчика о недоказанности размера убытков опровергается имеющимся в материалах дела экспертным заключением, из которого следует, что  размер провозной платы за перевозку льготной категории граждан, который подлежит возмещению МУП «Рязанская автоколонна №1310» за 2006 года, составляет 31 826 287 руб. 64 коп. (т.2, л.д.81-109).

Вопреки утверждению заявителя вывод эксперта является не предположительным, а однозначным  и непротиворечивым. Неясностей и неточностей в экспертном заключении не усматривается. В связи с этим необходимости в назначении дополнительной экспертизы не имелось. Тем более что соответствующее ходатайство о такой экспертизе вообще не заявлялось ответчиком. При этом указание последнего, что заявить