Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 16.03.2011 по делу n А82-6370/2010. Оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения

органов местного самоуправления в решении данного вопроса регламентировано Порядком взаимодействия.

Из пункта 1.2 названного порядка следует, что Департамент по управлению госимуществом после регистрации заявления юридического лица осуществляет подготовку информации в отношении испрашиваемого земельного участка, в том числе о его разрешенном использовании, о возможности и целесообразности размещения предполагаемого объекта строительства, для чего вправе направлять соответствующие запросы; поступившую информацию передает в комиссию Правительства Ярославской области по рассмотрению заявлений о предоставлении земельных участков в городе Ярославле.

На основании соответствующего решения указанной комиссии ДУГИ обращается в орган местного самоуправления, который в течение 75 дней со дня поступления такого обращения обеспечивает проведение определенных мероприятий, в том числе выбор земельного участка (подпункт 1.5 пункта 1 Порядка взаимодействия).

Во исполнение вышеприведенных норм Департамент по управлению госимуществом направил заявление Общества в Управление и Департамент.

Подпунктом 1.7 Порядка взаимодействий установлено, что уполномоченным органом местного самоуправления представляется в Департамент по управлению госимуществом акт о выборе земельного участка для строительства с утвержденными схемами расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в соответствии с возможными вариантами их выбора в срок, указанный в подпункте 1.5 данного порядка, а в случае невозможности оформления акта о выборе земельного участка для строительства по основаниям, установленным действующим законодательством, органы (орган) местного самоуправления принимают(ет) решение об отказе в проведении мероприятий, установленных подпунктом 1.5 данного порядка, с указанием причин отказа. Решение об отказе принимается не позднее срока, установленного в подпункте 1.5 данного порядка, и направляется в департамент в течение пяти рабочих дней с момента его принятия для последующего вынесения его на рассмотрение комиссии. Комиссия в течение десяти рабочих дней принимает решение об отказе в размещении объекта.

Управленческие действия структурных подразделений для выполнения органами городского самоуправления публичных функций в сфере земельных отношений, в том числе при осуществлении выбора земельного участка для строительства, распоряжение которым осуществляется органами исполнительной власти Ярославской области, определены Положением о взаимодействии (пункт 1.4).

Согласно разделу 10<1> Положения о взаимодействии при осуществлении выбора земельного участка для строительства, распоряжение которым осуществляется органами исполнительной власти Ярославской области, взаимодействие структурных подразделений при работе с поступившим заявлением о выборе земельного участка осуществляется в порядке, аналогичном установленному разделом 3 Положения, за исключением следующих особенностей: при невозможности выбора земельного участка для строительства УЗР осуществляет подготовку приказа начальника данного управления об отказе в выборе земельного участка для строительства; в случае положительного решения вопроса о выборе земельного участка для строительства УЗР осуществляет информирование населения о возможном предоставлении земельного участка для строительства и после получения из ДАРТГ информации о проведенной проверке собранных технических условий и согласований и предложений по схемам расположения осуществляет в течение месяца подготовку проекта постановления мэра об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории и оформлении акта о выборе земельного участка для строительства.

С учетом приведенных норм, а также пунктов 3.3, 3.7 Положения о взаимодействии приказ УЗР об отказе в выборе земельного участка для строительства следует рассматривать не только как  управленческое действие данного органа, основанное на рекомендации комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки города Ярославля, но и как властное волеизъявление в отношении проведения процедуры выбора земельного участка,  с принятием которого заявитель лишается права на предоставление испрашиваемого участка.

В связи с этим правомерность такого приказа зависит и от соблюдения процедурных норм при его принятии, и от обоснованности указанных в нем причин отказа.

При таких обстоятельствах аргумент жалобы о подготовке оспариваемого приказа с учетом требований постановления № 1227 не имеет существенного значения, поскольку соблюдение процедурных норм не является достаточным доказательством законности упомянутого акта.

В соответствии с пунктами 2, 3 статьи 31 ЗК РФ орган местного самоуправления по заявлению юридического лица либо по обращению предусмотренного статьей 29 ЗК РФ исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями. Необходимая информация о разрешенном использовании земельных участков и об обеспечении этих земельных участков объектами инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения предоставляются бесплатно соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями в двухнедельный срок со дня получения запроса от органа местного самоуправления. Также органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства.

Из смысла приведенных норм следует, что на этапе выбора земельного участка и принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта определяется принципиальная возможность строительства конкретного объекта, который указан заинтересованным лицом в своем заявлении, на участке, выбранном для строительства.

Обязанность по установлению такой возможности возложена на органы местного самоуправления и заключается в совершении конкретных действий, направленных на выявление вариантов размещения объекта на основе сведений государственного земельного кадастра с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующих территорий; проведение процедур согласования с соответствующими органами; получение сведений об обеспеченности испрашиваемого земельного участка объектами инженерной, транспортной и социальной инфраструктур; информирование населения о возможном предоставлении земельного участка для строительства.

Оспариваемый приказ свидетельствует о том, что органы местного самоуправления пришли к выводу о невозможности выбора испрашиваемого земельного участка для строительства указанного заявителем объекта.

Отказ в выборе испрашиваемого земельного участка обоснован тем, что на его территории согласно Проекту застройки, согласованному приказом главного архитектора г. Ярославля от 01.04.1993 № 62, предусмотрено размещение детского ясли-сада с бассейном на 140 мест. Учитывая размещение объекта в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории и правилам землепользования и застройки, согласно пункту 11 статьи 30 ЗК РФ, данный земельный участок может быть предоставлен для строительства без предварительного согласования места размещения объекта.

В пункте 11 статьи 30 ЗК РФ предусмотрено, что предварительное согласование места размещения объекта не проводится при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонирования территорий).

Следовательно, отсутствует необходимость в проведении  мероприятий по выбору земельного участка посредством согласования места размещения объекта в случае, если размещение такого объекта предусмотрено  градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки.

Апелляционная инстанция не усматривает, что у УЗР имелись основания для применения пункта 11 статьи 30 ЗК РФ при издании оспариваемого приказа.

Исходя из положений статей 18, 41 ГрК РФ, статьи 2 Закона № 191-ФЗ, статьи 6 Закона о градостроительстве, градостроительной документацией является документация о градостроительном планировании развития территорий (документы территориального планирования, документация по планировке территории), а также градостроительная документация, которая утверждена до введения в действие ГрК РФ и действует в части, не противоречащей ГрК РФ.

Как следует из материалов дела, Проект застройки согласован приказом главного архитектора города Ярославля от 01.04.1993 № 62.

На момент издания указанного приказа в соответствии с Положением об архитекторе (пункт 3.3) на главного архитектора была возложена обязанность по рассмотрению и согласованию проектов планировки и застройки и их представление на утверждение или согласование Совету народных депутатов (исполнительному комитету Совета).

Также действовала Инструкция № 379, устанавливающая обязательный для всех организаций и учреждений независимо от их ведомственной принадлежности порядок разработки, согласования и утверждения проектной документации по районной планировке, планировке и застройке городов, поселков и сельских населенных пунктов (пункт 1.1).

Из пунктов 8.1, 8.5 Инструкции № 379 следует, что проекты застройки разрабатываются на территории новых или реконструируемых микрорайонов и кварталов, градостроительных комплексов или очередей строительства микрорайонов (кварталов), а также на участки групп жилых и общественных зданий на основе проекта детальной планировки. При отсутствии утвержденного проекта детальной планировки допускается выполнение проекта застройки на основе генерального плана населенного пункта.

Разработка проекта застройки осуществляется в две стадии: проект со сводным сметным расчетом стоимости, рабочая документация со сметами.

При проектировании первоочередного градостроительного комплекса, первой очереди строительства микрорайона (квартала) или участка групп жилых и общественных зданий на первой стадии, в целях выявления архитектурно-планировочной структуры и объемно-пространственного решения застройки микрорайона (квартала) в целом разрабатываются: схема генерального плана всего микрорайона (квартала), схема микрорайонных инженерных сетей, схема организации рельефа, благоустройства и озеленения; уточняются или определяются состав и границы градостроительных комплексов или очередей строительства микрорайона (квартала), типы жилых домов и общественных зданий, сооружений, а также определяются основные технико-экономические показатели и приводится расчет стоимости строительства всего микрорайона (квартала) по укрупненным показателям; выполняется демонстрационный материал на планшетах или подрамниках и макет застройки на весь микрорайон (квартал). Указанные в настоящем пункте материалы должны быть в установленном порядке согласованы с исполкомом Совета народных депутатов.

С учетом приведенных норм, главным архитектором на момент издания приказа от 01.04.1993 № 62 осуществлялся лишь такой этап оформления проектной градостроительной документации как ее согласование с последующим представлением уполномоченному органу для утверждения или согласования.

Как установлено судом первой инстанции, не подтвержден факт утверждения спорного проекта застройки администрацией города.

Необходимость утверждения Проекта застройки администрацией города явствует из положений пункта 5 статьи 6 Закона о градостроительстве и статьи 72 Закона № 1550-1. Как верно указал суд первой инстанции, согласно проекту детальной планировки жилого района «Строитель» в городе Ярославле, утвержденному решением исполнительного комитета Ярославского городского Совета народных депутатов трудящихся от 11.02.1976 № 90, на спорной территории предусматривалось размещение иного объекта (почта, телефон, сберкасса и универмаг на 50 рабочих мест; л.д. 79-80). Учитывая, что разработка проектов застройки производится на основании проектов детальной планировки, при  изменении градостроительной политики на спорной территории в связи с разработкой Проекта застройки согласование только главного архитектора недостаточно.

Доказательства, свидетельствующие о наделении в спорный период главного архитектора полномочиями городской администрации на утверждение проекта застройки, ответчики не представили.

Ссылка в жалобе на пункт 13.6 Инструкции № 18-58 в обоснование того, что Проекта застройки утвержден с учетом действовавшего на тот момент законодательства, представляется бездоказательной.

Указанная норма предусматривала утверждение проектов застройки заказчиком по согласованию с органами архитектуры и градостроительства, другими заинтересованными организациями в порядке, предусмотренном градостроительными уставами и правилами застройки территорий и поселений.

Градостроительная документация после ее утверждения передается в соответствующие органы архитектуры и градостроительства (пункт 1.10 Инструкции № 18-58).

Документальные сведения об утверждении Проекта застройки заказчиком в порядке, предусмотренном градостроительными уставами и правилами застройки территорий и поселений, о наличии на момент принятия приказа № 1172 у органов местного самоуправления утвержденного Проекта застройки ответчиками не представлены.

Кроме того, приказ главного архитектора города Ярославля от 01.04.1993 № 62 не позволяет считать состоявшимся утверждение Проекта застройки и по своему содержанию. В тексте данного приказа указывается на согласование Проекта застройки на стадии «проект», т.е. первой стадии его выполнения, ставится условие о представлении на согласование рабочей документации, т.е. материалов, подготавливаемых на второй стадии. Соответственно, нельзя признать, что в полном объеме Проект застройки был согласован, и тем более, утвержден.

Аргумент жалобы о том, что Проект застройки соответствует функциональному назначению зоны, установленному Генеральным планом городя Ярославля, градостроительному регламенту, установленному Правилами застройки, отклоняется. В отсутствие сведений об утверждении Проекта застройки данные обстоятельства не имеют правового значения.

Более того, судом первой инстанции дана оценка Проекту застройки относительно Генерального плана с учетом положений статьи 23 ГрК РФ. При этом установлено отсутствие в Генеральном плане сведений в отношении планируемой застройки спорного земельного участка и размещения на его территории детского