Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 16.02.2012 по делу n А17-4323/2011. Оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения

      ВТОРОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

610007, г. Киров, ул. Хлыновская, 3,http://2aas.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

г. Киров

17 февраля 2012 года

Дело № А17-4323/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 13 февраля 2012 года. 

Полный текст постановления изготовлен 17 февраля 2012 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кононова П.И.,

судей Буториной Г.Г., Ившиной Г.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Четверговым Д.С.,

при участии в судебном заседании:

представителя заявителя Меркулова В.А., Нестеровой И.Ю., Большакова А.В., действующих на основании доверенности от 01.11.2011,

представителя ответчика Макова Д.А., действующего на основании доверенности от 29.06.2011,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу

индивидуального предпринимателя Нестерова Валерия Константиновича

на решение Арбитражного суда Ивановской области от 09.12.2011 по делу

№ А17-4323/2011, принятое судом в составе судьи Герасимова В.Д.,

по заявлению индивидуального предпринимателя Нестерова Валерия Константиновича (ИНН: 373000077146,  ОГРН: 1023700543624)

к администрации города Иванова (ИНН: 3728012487, ОГРН 1023700543624),

о признании незаконными действий,

установил:

индивидуальный предприниматель Нестеров Валерий Константинович (далее – заявитель, предприниматель, ИП Нестеров В.К.) обратился в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к администрации города Иванова (далее – ответчик, Администрация) о признании незаконным отказа Администрации, изложенного в письмах от 25.07.2011 № 2-21/3-3591,3593 и от 28.07.2011 № 2-21/3-3591 в обследовании вновь открытых заявителем маршрутов регулярных городских перевозок № 18-б «Ул. Красных Зорь - ул.Академическая - ул.Красных Зорь» (транспортные средства категории М2) и № 18-с «Ул. Красных Зорь - ул.Академическая - ул.Красных Зорь» (транспортные средства категории М2) и согласовании паспортов маршрутов в части расписания (графика) движения, а также об обязании Администрации произвести обследование маршрутов № 18-б «Ул. Красных Зорь - ул.Академическая - ул.Красных Зорь» (транспортные средства категории М2) и № 18-с «Ул. Красных Зорь - ул. Академическая - ул.Красных Зорь» (транспортные средства категории М2), выдать копии актов обследования, согласовать паспорта указанных маршрутов в части расписания (графика).

Решением Арбитражного суда Ивановской области от 09.12.2011 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым решением, ИП Нестеров В.К. обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда отменить, в связи с несоответствием выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, и неправильным применением норм материального права и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

По мнению предпринимателя, суд первой инстанции необоснованно применил по аналогии, не подлежащие применению нормативно-правовые акты Ивановской области, и - не применил, регулирующие спорные отношения федеральные нормативно-правовые акты. Заявитель полагает, что органы местного самоуправления могут ограничивать и контролировать деятельность хозяйствующих субъектов, осуществляющих пассажирские перевозки, лишь в части, касающейся соблюдения требований безопасности пассажирских перевозок автобусами. Кроме того, не согласен с выводами суда первой инстанции о том, что утверждение паспорта, схемы маршрута и графика (расписания) движения производится только после организации и утверждения соответствующего маршрута и о том, что предприниматель с заявкой на открытие маршрута в администрацию г. Иванова не обращался.

Администрация в отзыве на апелляционную жалобу просит оставить решение суда без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения. Администрация считает, что судом первой инстанции правильно определены все существенные обстоятельства дела, правильно применены нормы материального и процессуального права. По мнению ответчика, создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа Иваново относится к вопросам, которые решает Администрация. Считает, что действующее законодательство не предоставляет право индивидуальным предпринимателям, оказывающим услуги по перевозке пассажиров, самостоятельно открывать маршруты перевозки.

Более подробно доводы сторон изложены в апелляционной жалобе и отзыве на нее.

В соответствии со статьей 153.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи с Арбитражным судом Ивановской области.

Законность решения Арбитражного суда Ивановской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, ИП Нестеров В.К. имеет лицензию Федеральной службы по надзору в сфере транспорта № А АСС-37-407478 от 05.12.2004 на осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок пассажиров более восьми человек, сроком действия до 05.12.2014 (л.д. 52).

11.07.2011 ИП Нестеров В.К. обратился в Администрацию г. Иванова с заявлениями в которых он уведомил Администрацию об открытии им новых маршрутов регулярных городских перевозок № 18-б (обычный режим движения) и № 18-с (скорый) «Ул. Красных Зорь - ул. Академическая - ул.Красных Зорь».

В данных заявлениях предприниматель просил провести обследование вновь открытых им маршрутов в соответствии со статьями 4.15-4.19 Приказа Минтранса от 08.01.1997 № 2 и согласовать разработанные им паспорта маршрутов (л.д. 15,16).

Администрация письмом от 25.07.2011 № 2-21/3-3591,3593 со ссылкой на пункт 7 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) и пункт 14 приказа Минтранса РСФСР от 31.12.1981 № 200 «Об утверждении правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте» (далее – Приказ № 200) сообщила предпринимателю, что для решения вопроса о целесообразности открытия (проведения обследования) данных маршрутов ему необходимо представить в комитет по транспорту и связи администрации города пояснительную записку с технико-экономическим обоснованием целесообразности открытия вышеуказанных маршрутов (л.д. 17).

Письмом от 28.07.2011 № 2-21/3-3591 Администрация сообщила предпринимателю, что основания для открытия новых регулярных маршрутов № 18-С (скорый), 18-Б (М2), 18-Б (М3) отсутствуют (л.д. 18). Отказ в удовлетворении заявлений обоснован тем, что в соответствии с пунктом 7 статьи 16 Закона № 131-ФЗ и пунктом 13 Приказа № 200 полномочия по организации пассажирских перевозок на территории г. Иваново возложены на комитет по транспорту и связи администрации г. Иванова. Кроме того, по мнению Администрации, открытие указанных заявителем маршрутов нецелесообразно по причине дублирования ими уже существующих маршрутов. Также Администрация указала на несоответствие, представленных на согласование паспортов маршрута требованиям к составлению данного документа, установленного постановлением администрации г. Иванова от 10.09.2009 № 461 «Об утверждении формы паспорта маршрута автомобильного транспорта города Иванова и инструкции по его заполнению».

Не согласившись с отказом в обследовании вновь открытых Нестеровым В.К. маршрутов регулярных городских перевозок и в согласовании паспортов указанных маршрутов, предприниматель обратился в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, пришел к выводу о законности оспариваемого отказа, так как действующее законодательство не предоставляет право индивидуальным предпринимателям, оказывающим услуги по перевозке пассажиров, самостоятельно открывать маршруты без согласования с уполномоченными органами. Иной подход к данному вопросу, по мнению суда, приведет к невозможности регулирования процесса городских перевозок и обеспечения безопасности транспортного движения.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 АПК РФ для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В соответствии со статьями 130 и 132 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Федеральным законом «О безопасности дорожного движения» от 10.12.1995 № 196-ФЗ  (далее – Закон № 196-ФЗ) предусмотрено, что органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения (пункт 4 статьи 6). Мероприятия по организации дорожного движения осуществляются в целях повышения его безопасности и пропускной способности дорог федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами, в ведении которых находятся автомобильные дороги (пункт 1 статьи 21).

При этом статья 2 Закона № 196-ФЗ относит к вопросам организации дорожного движения комплекс организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий по управлению движением на дорогах.

Согласно правовой позиции, изложенной в Определении Верховного суда Российской Федерации от 19.09.2003 № 58-Г03-30, в статье 5 Закона 196-ФЗ  указан перечень мер, которые направлены на обеспечение безопасности движения, но не могут регулироваться на основе равноправия сторон, а предполагают отношения на уровне власти - подчинения, характерные для административных правоотношений. К ним отнесены, в частности, регулирование деятельности на городском автомобильном транспорте и в дорожном хозяйстве; координация деятельности юридических и физических лиц в целях предупреждения дорожно-транспортных происшествий и снижения тяжести их последствий; осуществление деятельности по организации дорожного движения; осуществление государственного надзора и контроля за выполнением законодательства Российской Федерации, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения.

В соответствии с подпунктом 7 пункта 1 статьи 16 Закона № 131-ФЗ создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа отнесены к вопросам местного значения городского округа.

Уставом города Иванова предусмотрено, что создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах города Иванова относится к вопросам местного значения городского округа (пункт 7 части 1 статьи 13). Полномочиями по организации транспортного обслуживания населения в границах города Иванова наделена Администрация (пункта 6 части 2 статьи 49).

Согласно части 1 статьи 2 Закона № 131-ФЗ по вопросам местного значения принимается муниципальный правовой акт - решение, принятое непосредственно населением муниципального образования либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления.

Пунктом 2 постановления правительства Ивановской области от 08.08.2007 № 181-п «Об утверждении Правил организации перевозок пассажиров и багажа в межмуниципальном и пригородном сообщении» органам местного самоуправления муниципальных образований Ивановской области рекомендовано разработать и принять Правила организации перевозок пассажиров и багажа в муниципальном (городском) сообщении.

На момент подачи предпринимателем Нестеровым В.К. в администрацию г. Иванова заявлений от 11.07.2011 порядок организации транспортного обслуживания населения на территории города Иванова нормативным правовым актом уполномоченного муниципального органа власти урегулирован не был.

На территории Ивановской области вопросы транспортного обслуживания населения регламентируется Законом Ивановской области от 11.04.2011 № 25-ОЗ «Об организации транспортного обслуживания населения на территории Ивановской области» (далее Закон № 25-ОЗ).

Согласно пункту 3 статьи 13 названного закона индивидуальные предприниматели могут являться инициаторами открытия, закрытия и изменения маршрута посредством направления в уполномоченный орган соответствующей заявки.

Пунктом 14 действующих Правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утвержденных приказом Минавтотранса РСФСР от 31.12.1981 № 200, предусмотрено, что для решения вопроса о целесообразности открытия маршрута предварительно необходимо: определить потребность в перевозках пассажиров по этому маршруту (предполагаемый устойчивый пассажиропоток); выбрать трассу движения и обследовать дорожные условия; составить технико-экономическое обоснование целесообразности открытия маршрута.

В соответствии с пунктом 15 указанных Правил новые маршруты открываются при наличии устойчивого пассажиропотока и условий обеспечивающих безопасность движения.

ИП Нестеров В.К. при обращении в Администрацию с заявлениями об обследовании вновь открытых им маршрутов и о согласовании разработанных им паспортов маршрутов в нарушение пункта 14 Приказа № 200 не представил технико-экономическое обоснование целесообразности открытия маршрутов № 18-б и № 18-с,