Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 23.05.2012 по делу n А17-6095/2011. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

      ВТОРОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

610007, г. Киров, ул. Хлыновская, 3,http://2aas.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

г. Киров

24 мая 2012 года

Дело № А17-6095/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 17 мая 2012 года.         

Полный текст постановления изготовлен 24 мая 2012 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Буториной Г.Г.,

судей Кононова П.И., Караваевой А.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Бородиной Н.А.,

при участии в судебном заседании:

заявителя индивидуального предпринимателя Денисова Александра Сергеевича, представителя заявителя Большакова А.В., действующего на основании доверенности от 06.12.2011,

представителя ответчика Махова Д.А., действующего на основании доверенности от 13.04.2012,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Денисова Александра Сергеевича

на решение Арбитражного суда Ивановской области от 05.03.2012 по делу № А17-6095/2011, принятое судом в составе судьи Чеботаревой И.А.,

по заявлению индивидуального предпринимателя Денисова Александра Сергеевича  (ОГРНИП 304370205700124, Ивановская область, г. Шубино)

к администрации города Иванова (ОГРН 1023700543624, Ивановская область, г. Иваново, пл. Революции, д. 6),

о признании недействительными ненормативных правовых актов,

установил:

индивидуальный предприниматель Денисов Александр Сергеевич (далее – заявитель, Предприниматель, ИП Денисов А.С.) обратился в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением к администрация города Иванова (далее – ответчик, Администрация) с требованиями, уточненными в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,  о признании незаконным отказа Администрации, изложенного в письмах от 26.07.2011 № 2-21/3-3590 и от 31.07.2011 № 2-21/3-2589 в обследовании вновь открываемых маршрутов регулярных пассажирских перевозок № 36-с «улица Старокурьяновская - улица Революционная» и № 15-с «Площадь Пушкина-завод ГПП» и согласовании паспортов маршрутов в части расписания (графика) движения; возложении на  Администрацию обязанности произвести обследование маршрутов № 36-с «улица Старокурьяновская-улица Революционная» и № 15-с «Площадь Пушкина- завод ГПП», выдать копию актов обследования, согласовать паспорта указанных маршрутов в части расписания (графика) движения.

Решением Арбитражного суда Ивановской области от 05.03.2012 в удовлетворении заявленных требований отказано.

ИП Денисов А.С. с принятым решением суда не согласен, обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела. В апелляционной жалобе заявитель указывает, что  полномочия по открытию маршрута общественного транспорта не принадлежат Администрации; паспорт разработанного маршрута не должен соответствовать форме, утвержденной постановлением Администрации от 10.09.2009 № 461; Администрацией не представлено доказательств того, что предложенные Предпринимателем маршруты дублируют уже существующие автобусные маршруты; согласно пунктам 14, 15 Правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утвержденных приказом Минтранса РСФСР от 31.12.1981 № 200,  перевозчик не обязан представлять подтверждение целесообразности введения маршрутов.

Администрация в отзыве на апелляционную жалобу просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

В соответствии со статьей 153.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи с Арбитражным судом Ивановской области.

Законность решения Арбитражного суда Ивановской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 23.02.2007 ИП Денисову А.С. Федеральной службой по надзору в сфере транспорта выдана лицензия № АСС-37-410685 от 23.02.2007 на осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок пассажиров более восьми человек, сроком действия до 23.02.2012 (том 1, л.д. 27).

11.07.2011 Предприниматель обратился в Администрацию с заявлениями, в которых уведомил ответчика об открытии им новых маршрутов регулярных городских перевозок № 15-с (скорый) «Площадь Пушкина – Завод ГПП» и № 36-с (скорый) «ул. Старокурьяновская – ул. Революционная». Из указанных заявлений следует, что ИП Денисов А.С. просил провести обследование вновь открытых им маршрутов в соответствии со статьями 4.15-4.19 приказа Минтранса от 08.01.1997 № 2 и согласовать разработанные им паспорта маршрутов (том 1, л.д. 16, 18). К заявлениям приложены паспорта автобусных маршрутов № 36-с (скорый) (том 1, л.д. 33-47) и № 15-с (скорый) (том 1, л.д. 48-62).

26.07.2011, 31.07.2011 Администрация направила в адрес Предпринимателя письма № 2-21/3-3590, № 2-21/3-3589, в которых сообщила об отсутствии  оснований для открытия новых регулярных маршрутов № 15-с (скорый) и № 36-с (скорый) (том 1, л.д. 17, 19). При этом Администрация указала одинаковые основания отказа как для открытия маршрута 15-с, так и для открытия маршрута 36-с. Из указанных писем следует, что  в соответствии с пунктом 7 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон об общих принципах местного самоуправления) и пунктом 13 приказа Минтранса РСФСР от 31.12.1981 № 200 «Об утверждении правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте» полномочия по организации пассажирских перевозок на территории г. Иваново возложены на комитет по транспорту и связи Администрации. Кроме того, по мнению Администрации, открытие указанных заявителем маршрутов нецелесообразно по причине дублирования ими уже существующих маршрутов. В этих же письмах ответчик сослался на несоответствие представленных на согласование паспортов маршрута требованиям к составлению данного документа, установленного постановлением Администрации от 10.09.2009 № 461 «Об утверждении формы паспорта маршрута автомобильного транспорта города Иванова и инструкции по его заполнению».

Не согласившись с отказом в обследовании новых маршрутов регулярных городских перевозок  (№ 15-с и № 36-с) и  в согласовании паспортов указанных маршрутов, заявитель обратился в арбитражный суд.

Суд первой инстанции, придя к выводу о том, что обжалуемые отказы не противоречат законодательству,  поскольку законодательство не предоставляет право индивидуальным предпринимателям, оказывающим услуги по перевозке пассажиров, самостоятельно открывать маршруты без согласования с уполномоченными органами, а иной подход к данному вопросу приведет к невозможности регулирования процесса городских перевозок и обеспечения безопасности транспортного движения, в удовлетворении требований заявителя отказал.

Указанная позиция суду апелляционной инстанции представляется обоснованной, исходя из нижеследующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частями 2, 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно статьям 130, 132 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Из статьи 2 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» от 10.12.1995 № 196-ФЗ  (далее – Федеральный закон о безопасности дорожного движения) следует, что  под организацией дорожного движения понимается комплекс организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий по управлению движением на дорогах.

В соответствии с пунктом 4 статьи 6, пунктом 1 статьи 21 Федерального закона о безопасности дорожного движения органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения (пункт 4 статьи 6). Мероприятия по организации дорожного движения осуществляются в целях повышения его безопасности и пропускной способности дорог федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами, в ведении которых находятся автомобильные дороги (пункт 1 статьи 21).

Согласно правовой позиции, изложенной в Определении Верховного суда Российской Федерации от 19.09.2003 № 58-Г03-30, в статье 5 Федерального закона о безопасности дорожного движения указан перечень мер, которые направлены на обеспечение безопасности движения, но не могут регулироваться на основе равноправия сторон, а предполагают отношения на уровне власти - подчинения, характерные для административных правоотношений. К ним отнесены, в частности, регулирование деятельности на городском автомобильном транспорте и в дорожном хозяйстве; координация деятельности юридических и физических лиц в целях предупреждения дорожно-транспортных происшествий и снижения тяжести их последствий; осуществление деятельности по организации дорожного движения; осуществление государственного надзора и контроля за выполнением законодательства Российской Федерации, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения.

В соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 16 Федерального закона об общих принципах местного самоуправления создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа отнесены к вопросам местного значения городского округа.

Из пункта 7 части 1 статьи 13, пункта 6 части 2 статьи 49 Устава города Иванова следует, что создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах города Иванова относится к вопросам местного значения городского округа; полномочиями по организации транспортного обслуживания населения в границах города Иванова наделена Администрация.

Муниципальным правовым актом является решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер (часть 1 статьи 2 Федерального закона об общих принципах местного самоуправления).

Согласно пункту 2 постановления правительства Ивановской области от 08.08.2007 № 181-п «Об утверждении Правил организации перевозок пассажиров и багажа в межмуниципальном и пригородном сообщении» органам местного самоуправления муниципальных образований Ивановской области рекомендовано разработать и принять Правила организации перевозок пассажиров и багажа в муниципальном (городском) сообщении.

На момент подачи ИП Денисовым А.С. в Администрацию заявлений от 11.07.2011 нормативный правой акт уполномоченного муниципального органа власти по вопросу организации  транспортного обслуживания населения на территории города Иванова не принят.

В соответствии с пунктом 3 статьи 13 Закона Ивановской области от 11.04.2011 № 25-ОЗ «Об организации транспортного обслуживания населения на территории Ивановской области» (далее - Закон Ивановской области об организации транспортного обслуживании населения) индивидуальные предприниматели могут являться инициаторами открытия, закрытия и изменения маршрута посредством направления в уполномоченный орган соответствующей заявки.

Согласно пунктам 14, 15 Правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утвержденных приказом Минтранса РСФСР от 31.12.1981 № 200 (далее – Правила перевозок), для решения вопроса о целесообразности открытия маршрута предварительно необходимо: определить потребность в перевозках пассажиров по этому маршруту (предполагаемый устойчивый пассажиропоток); выбрать трассу движения и обследовать дорожные условия; составить технико-экономическое обоснование целесообразности открытия маршрута (пункт 14); новые маршруты открываются при наличии устойчивого пассажиропотока и условий обеспечивающих безопасность движения (пункт 15).

Материалами дела подтверждено, что ИП Денисов А.С., обращаясь в Администрацию с заявлениями об обследовании вновь открытых  маршрутов и о согласовании паспортов на указанные маршруты, не представил технико-экономическое обоснование целесообразности открытия маршрутов № 15-с и № 36-с, то есть не обосновал потребность в открытии данных маршрутов. Вместе с тем маршруты № 15-с и 36-с, указанные в заявлениях Предпринимателя от 11.07.2011, дублируют уже существующие муниципальные маршруты № 15 (том 1, л.д. 83-109) и № 36 (том 1, л.д. 111-137), что подтверждается реестром регулярных муниципальных маршрутов г. Иваново, утвержденным постановлением администрации города Иванова от 21.01.2011 № 48.

Следовательно, обжалуемые отказы Администрации не противоречат законодательству и не нарушают права и законные интересы заявителя, что в силу части 3 статьи 201 Арбитражного