Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 29.04.2015 по делу n А28-11949/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

В соответствии с частью 2 статьи 1 Закона о защите конкуренции целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

В части 1 статьи 3 Закона о защите конкуренции указано, что данный Закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Согласно пункту 9 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается установление и (или) взимание не предусмотренных законодательством Российской Федерации платежей при предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных или муниципальных услуг.

В соответствии с пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

При этом под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Признаки ограничения конкуренции приведены в пункте 17 статьи 4 Закона № 135-ФЗ.

Из оспариваемого решения УФАС следует, что антимонопольный орган в качестве нарушения пункта 9 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции квалифицировал действия Администрации по установлению не предусмотренной законодательством платы за оказываемую Предприятием услугу по согласованию производства земляных работ.

Антимонопольный орган в своей апелляционной жалобе указывает на наличие у владельцев сетей (коммуникаций) обязанности согласовывать проведение тех или иных работ вблизи линий электросети с целью бесперебойного функционирования кабельных линий электропередач, предупреждения возможного повреждения кабелей, обращая внимание на то, что данная обязанность установлена в интересах самих владельцев данных кабельных линий, осуществляющих их эксплуатацию. При этом ответчик полагает, что согласование проектов земляных работ в зонах размещения электросетевого хозяйства на территории земель общего пользования в муниципальном образовании «Город Киров» должно осуществляться без взимания платы, поскольку такое согласование входит в состав муниципальной услуги «разработка проекта производства земляных работ или топографического плана места проведения работ».

Отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия, регулируются Федеральным законом от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

В соответствии с пунктом 2 статьи 2 названного Закона под муниципальной услугой, предоставляемой органом местного самоуправления, подразумевается деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований.

В силу пункта 3 части 1 статьи 9 Закона № 210-ФЗ перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных и муниципальных услуг, в отношении услуг, оказываемых в целях предоставления органами местного самоуправления муниципальных услуг, утверждается нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления.

В соответствии со статьей 9 Закона № 210-ФЗ, Уставом муниципального образования «Город Киров», принятым решением Кировской городской Думы от 29.06.2005 № 42/19, в целях предоставления администрацией муниципального образования «Город Киров» муниципальных услуг Кировская городская Дума решением от 27.06.2012 № 4/5 утвердила Перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления администрацией муниципального образования «Город Киров» муниципальных услуг (действовал до 25.02.2014), в котором под пунктом 34 поименована такая услуга как разработка проекта производства земляных  работ  или топографического   плана места проведения работ, включая согласование в соответствии с действующими нормативными правовыми актами.

Вместе с тем согласование проведения земляных работ с владельцами сетей (коммуникаций), эксплуатирующей (сетевой) организацией предусмотрено Правилами № 229, Правилами № 160.

Так, согласно пункту 5.8.18 Правил № 229 раскопки кабельных трасс или земляные работы вблизи них должны производиться с разрешения эксплуатирующей организации.

В пункте 10 Правил № 160 также указано, что в пределах охранных зон без письменного решения о согласовании сетевых организаций юридическим и физическим лицам запрещаются земляные работы на глубине более 0,3 метра (на вспахиваемых землях на глубине более 0,45 метра), а также планировка грунта (в охранных зонах подземных кабельных линий электропередачи).

С учетом приведенных норм права следует признать, что согласование проведения земляных работ относится к компетенции владельца сетей (коммуникаций) и эксплуатирующей организации; согласование производится не в целях решения вопросов местного значения, а в целях соблюдения интересов как владельцев сетей (коммуникаций), имуществу которых может быть причинен ущерб действиями третьих лиц при проведении земляных работ, так и лиц, проводящих земляные работы в зоне расположения коммуникаций, на которых возложена обязанность учитывать необходимость защиты данных сетей. При этом нельзя согласиться с утверждениями ответчика о том, что данная обязанность по согласованию земляных работ установлена исключительно в интересах владельцев кабельных линий. Напротив, получение согласования является и производственной необходимостью лица, планирующего проведение земляных работ. В рассматриваемом случае для Предприятия рассмотренные Управлением услуги по согласованию не носят планового или систематического характера и выполняются в интересах сторонних организаций, осуществляющих производство работ в охранных зонах кабельных линий. Объем и периодичность оказания услуг по согласованию земляных работ определяется только исходя из заявок третьих лиц и в соответствии с теми работами, которые ими запланированы к проведению.

За неисполнение обязанности по согласованию земляных работ такие лица несут ответственность, в том числе в виде возложения на них обязанности компенсировать причиненный собственнику линий (коммуникаций) материальный ущерб, связанный с обрывом или повреждением кабельных линий.

Следует отметить, что владельцами сетей (коммуникаций) могут являться не только муниципальные предприятия и учреждения, но и организации всех форм собственности. Следовательно, согласование производства земляных работ с владельцами кабельных линий и эксплуатирующей организацией не является муниципальной услугой или услугой, необходимой и обязательной для предоставления муниципальных услуг, а является правомочием правообладателя соответствующего имущества по согласованию действий в отношении принадлежащего ему имущества.

Поскольку согласование проведения земляных работ как деятельность, производимая, в том числе и в интересах и по заявке заказчика, представляет собой возмездное оказание услуг, то в соответствии со статьей 779 Гражданского кодекса Российской Федерации должно быть оплачено. Ответчиком в своем решении или в апелляционной жалобе не приведено нормативного обоснования запрета на оказание такой услуги на возмездной основе.

В утвержденный Кировской городской Думой Перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления администрацией муниципального образования «Город Киров» муниципальных услуг, включена услуга по разработке проекта производства земляных работ или топографического плана места проведения работ, подлежащих согласованию в соответствии с действующими нормативными правовыми актами (в том числе с владельцами коммуникаций), а не услуга владельца сетей по согласованию производства земляных работ.

При изложенных обстоятельствах следует согласиться с утверждениями заявителя о том, что такое согласование является услугой муниципального предприятия (МУП «Горэлектросеть») как владельца сетей, закрепленных за ним на праве хозяйственного ведения, которую Предприятие вправе оказывать на платной основе. В этой связи Администрация, реализуя предусмотренные статьей 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочия, имела возможность своим постановлением установить для МУП «Горэлектросеть» тариф на платную услугу «Согласование проведения земляных работ». В рассматриваемом случае взимание такой платы установлено в порядке, предусмотренном для утверждения тарифов на платные работы и услуги муниципальных предприятий и учреждений муниципального образования «Город Киров» в решении Кировской городской Думы от 28.09.2011 № 55/6, на что имеется ссылка в постановлении Администрации от 03.12.2013 № 4778-П, а не в порядке, установленном решением Кировской городской Думы от 27.06.2012 № 4/5.

В качестве экономического обоснования для утверждения тарифа Предприятием была представлена калькуляция (том 2 л.д. 46-47), согласно которой при проведении согласования производства земляных работ МУП «Горэлектросеть» осуществляет такие виды работ, как подготовку и подбор технической документации по электрическим сетям Предприятия на испрашиваемом участке, ориентировочное обозначение электрических сетей на представленном для получения технических условий проекте производства работ, разработка мероприятий обеспечивающих соблюдение охранной зоны электрических сетей, внесение изменений в электронную карту кабельных сетей, результатом которых является согласование проекта земляных работ. Предприятие представляло свои трудозатраты на данные виды работ (инженера по согласованию земляных работ, работника по технической документации).

Таким образом, в данном случае установление и взимание тарифа за согласование земляных работ в охранных зонах кабельных линий обеспечивает компенсацию МУП «Горэлектросеть» дополнительных расходов, которые Предприятие несет в ходе оказания услуги, в том числе связанных с оплатой труда его работников, осуществляющих выполнение необходимых работ.

Аргументы ответчика о том, что постановлением Администрации от 03.12.2013 № 4778-П установлена лишь цена за юридически значимое действие «проставление штампа «Согласовано» опровергаются материалами дела.

При изложенных обстоятельствах суд первой инстанции также обоснованно указал, что предусмотренная пунктом 34 Перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления администрацией муниципального образования «Город Киров» муниципальных услуг, услуга  «разработка проекта производства земляных работ или топографического плана места проведения работ, включая согласование в соответствии с действующими нормативными правовыми актами» не определяет