Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 21.07.2015 по делу n А31-1935/2015. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».

Отсутствие предусмотренной статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации совокупности условий, необходимой для признания недействительным, незаконным ненормативного правового акта, действия, решения, влечет в силу части 3 статьи 201 настоящего Кодекса отказ в удовлетворении заявленных требований.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции данный Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 3 Закона № 135-ФЗ он распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункт 2).

Закрепленные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Как указано в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами положений антимонопольного законодательства» при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Из текста приведенного разъяснения следует, что для квалификации действий (бездействия) органов местного самоуправления в качестве нарушения установленного статьей 15 Закона о защите конкуренции запрета необходимо доказать, что действия (бездействия) этих органов приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции и они не основаны на законе. Достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

При этом под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Признаки ограничения конкуренции приведены в пункте 17 статьи 4 Закона № 135-ФЗ, к числу которых помимо прямо поименованных относятся любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Из оспариваемого решения УФАС следует, что антимонопольный орган в качестве нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции квалифицировал действия Администрации по установлению не предусмотренных действующим законодательством требований к составу документов, обязательных к представлению с заявлением о выдаче градостроительного плана земельного участка, а также не предусмотренных действующим законодательством оснований отказа в предоставлении муниципальной услуги в тексте Административного регламента, утвержденного постановлением Администрации и размещенного на официальном сайте (портале) Администрации в сети Интернет.

Имеющиеся в деле материалы позволяют прийти к выводу о том, что суд первой инстанции правомерно счел позицию Управления обоснованной.

Статьей 41 ГрК РФ предусмотрено, что подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной инфраструктуры, установления границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов.

При подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка градостроительных планов земельных участков. Градостроительный план является разновидностью документации по планировке территории (часть 5 статьи 41 ГрК РФ).

Исходя из статей 41, 44 ГрК РФ, а также согласно правовой позиции Верховного суда Российской Федерации, изложенной в определении от 09.08.2012 № АПЛ 12-449, градостроительный план земельного участка является документом, в котором содержатся сведения о конкретном земельном участке, которые позволяют идентифицировать этот земельный участок и определить его местоположение по отношению к другим земельным участкам, объектам капитального строительства, недвижимости и т.д., а также сведения, необходимые для подготовки проектной документации применительно к объектам капитального строительства и их частям, строящимся, реконструируемым в границах земельного участка.

Из смысла части 3 статьи 44 ГрК РФ следует, что градостроительный план земельного участка необходим лицам (в том числе хозяйствующим субъектам), осуществляющим строительство объектов капитального строительства, в том числе, на стадии их проектирования.

Порядок подготовки градостроительного плана земельного участка регламентирован положениями ГрК РФ, в частности, частью 17 статьи 46 ГрК РФ.

Из содержания названной нормы следует, что подготовка и выдача градостроительного плана земельного участка осуществляется по заявлению физического или юридического лица и является обязанностью органа местного самоуправления, не обусловленной требованием о представлении заявителем каких-либо документов за исключением тех, которые указаны в пункте 6 части 1 статьи 7 Закона  № 210-ФЗ и связаны с возможностью идентификации обратившегося лица.

Согласно статье 7 названного Федерального закона органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг.

Кроме того, ГрК РФ не предусматривает каких-либо оснований для отказа в выдаче градостроительного плана земельного участка. Наличие градостроительного плана на земельный участок, на котором предполагается строительство (реконструкция) объекта капитального строительства, является необходимым документом при получении соответствующего разрешения, в связи с чем отказ в его выдаче препятствует последующему осуществлению строительства (реконструкции) объекта недвижимости на земельном участке.

В этой связи следует согласиться с утверждением суда первой инстанции о том, что поскольку обязанность органов местного самоуправления по выдаче градостроительного плана земельного участка и право лиц на его получение установлены законом – Градостроительным кодексом Российской Федерации, –то основания для неисполнения установленной этим законом обязанности должны быть установлены равнозначным законом и не могут быть установлены нормативным актом органа местного самоуправления, поскольку это приводит к необоснованному ограничению прав, предусмотренных законом.

Несмотря на то, что федеральным законодателем не было предусмотрено представление со стороны заявителей каких-либо дополнительных документов для целей получения градостроительного плана земельного участка и оснований для отказа в выдаче градостроительного плана, Администрация в рассматриваемом случае самостоятельно определила перечень документов, подлежащих представлению в орган местного самоуправления, а также основания для отказа в предоставлении муниципальной услуги, чем установила административные барьеры, которые могли привести к препятствованию неограниченному кругу хозяйствующих субъектов в осуществлении ими деятельности.

Несоответствие рассмотренных действий заявителя положениям ГрК РФ и Закона № 210-ФЗ установлено и подтверждено имеющимися материалами дела и по существу Администрацией не оспаривается. В апелляционной жалобе в обоснование несогласия с квалификацией таких действий в качестве нарушения антимонопольного запрета, предусмотренного пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, заявитель ссылается лишь на недопустимость анализа действий Администрации отдельно от оценки доводов о том, что Административный регламент, размещенный на сайте в сети Интернет, являлся проектом, не был опубликован в установленном порядке в официальном печатном издании и не подлежал применению, а также на то, что фактически спорный Административный регламент не применялся, при этом негативные последствия для конкурентной среды ответчиком установлены не были.

Вместе с тем, приведенные Администрацией аргументы не опровергают правильность выводов Управления и суда на основании следующего.

Действительно, в пункте 5 постановления Администрации от 27.11.2013 №634 об утверждении спорного Административного регламента закреплено, что данное постановление вступает в силу со дня его официального опубликования.

Однако из материалов дела о нарушении антимонопольного законодательства видно, что в ходе рассмотрения дела квалификация допущенного нарушения была комиссией УФАС конкретизирована, при этом из содержания оспариваемого решения Управления, в том числе из его резолютивной части, следует, что противоправными признаны именно действия Администрации по установлению не предусмотренных действующим законодательством требований к составу документов и оснований отказа в предоставлении муниципальной услуги в тексте Административного регламента, утвержденного постановлением Администрации и размещенного на официальном сайте (портале) Администрации в сети Интернет. С учетом формулировки вмененного заявителю нарушения его доводы о том, что Административный регламент не подлежал применению, являются безотносительными. Указание в тексте обжалуемого судебного акта ссылки на то, что Административный регламент был размещен на сайте в сети Интернет под грифом «Проект», не имеет принципиального значения и не влияет на правильность выводов о нарушении заявителем антимонопольного запрета. Следовательно, ответчик правомерно оценивал действия Администрации безотносительно к факту официального опубликования и вступления спорного Административного регламента в законную силу.

Довод о том, что данный Административный регламент не применялся ни хозяйствующими субъектами, ни Администрацией, противоречит имеющимся в деле доказательствам. Ответами хозяйствующих субъектов (ОАО «МРСК Центра», ОАО «Газпром газораспределение Кострома», ОАО «Газпромтрубинвест»), обращавшихся в Администрацию за получением муниципальной услуги по выдаче градостроительных планов, подтверждено, что при формировании комплекта документов, необходимых для совместного представления с заявлением о выдаче градостроительного плана, они руководствовались требованиями Административного регламента, размещенного на официальном сайте (портале) Администрации в сети Интернет (т. 1 л.д. 89-90, 111, 115). При этом ОАО «Газпром газораспределение Кострома» в своем ответе также указывало на то, что перечень документов, которые надлежало приложить к заявлению на получение градостроительного плана земельного участка, был указан в бланке заявления, полученном непосредственно в Администрации. Представленные в материалы дела заявления хозяйствующих субъектов о выдаче градостроительного плана полностью соответствуют образцу такого заявления, содержащемуся в приложении № 3 к Административному регламенту (т. 2 л.д. 134).

Данные обстоятельства не могут свидетельствовать о неприменении спорного Административного регламента или о добровольности представления со стороны заявителей комплекта документов, обязательных для представления в целях получения муниципальной услуги исключительно в силу требований данного Административного регламента.

Утверждения заявителя в апелляционной жалобе о недоказанности антимонопольным органом негативных последствий для конкурентной среды, исходя из изложенной выше, закрепленной в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами положений антимонопольного законодательства» правовой позиции, представляются несостоятельными. В рассматриваемом случае достаточно было установить, что действия Администрации могли привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции; наличие вредных последствий не является квалифицирующим признаком состава вмененного правонарушения.

Суд