Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 16.03.2008 по делу n А28-8707/07-378/27. Отменить решение полностью и принять новый с/а

продукцию. Не содержит данный Закон и положений, разрешающих не проводить досмотр продукции при отсутствии на нее необходимых сопроводительных документов. Постановка на фитосанитарном сертификате и акте государственного карантинного фитосанитарного контроля штампов «Ввоз запрещен» квалифицирована судом как реализация должностными лицами Управления не предоставленных им властных полномочий по наложению запрета на ввоз в РФ поступившей в адрес Общества подкарантинной продукции и распоряжение ею.

В удовлетворении требования о признании акта государственного карантинного фитосанитарного контроля от 25.09.2007г. №430106250907005 и фитосанитарного сертификата от 25.09.2007г. №43/01 недействительными отказано в связи с тем, что данные документы не являются ненормативными актами, не возлагают на Общество никаких обязанностей, не устанавливают никаких ограничений в сфере предпринимательской деятельности, и потому не могут быть оспорены в арбитражном суде в порядке статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.  

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и дополнения к ней, отзывов на апелляционную жалобу, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о наличии оснований для отмены  судебного акта в обжалуемой части.

В соответствии со статьей 9 Закона №99-ФЗ ввоз на территорию Российской Федерации подкарантинной продукции, к которой в силу статьи 2 Закона №99-ФЗ относится продукция растительного происхождения, разрешается, если на указанную продукцию имеются документы на ее ввоз, а также документы, удостоверяющие соответствие такой продукции требованиям международных договоров Российской Федерации, касающихся карантина растений, правил и норм обеспечения карантина растений.

Из статьи 8 Закона №99-ФЗ следует, что документом, удостоверяющим соответствие ввозимой на территорию России подкарантинной продукции требованиям правил и норм обеспечения карантина растений, является фитосанитарный сертификат, сопровождающий каждую партию подкарантинной продукции. При этом согласно статье 2 Закона №99-ФЗ под партией понимается количество однородной подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза), находящейся в одном месте или находящейся в одном месте и предназначенной для отправки одним транспортным средством в один пункт назначения одному получателю. Поскольку транспортировка помидор, перца, капусты и сливы, поступивших в адрес Общества, осуществлялась в одном автомобиле WSK 33/WSK Y 869, и на них был оформлен один фитосанитарный сертификат, данную подкарантинную продукцию следует считать партией товара в смысле, который придает данному слову Закон №99-ФЗ.

Требование об обязательном наличии фитосанитарного сертификата на импортируемую подкарантинную продукцию содержится также и в статье 5 Международной конвенции по карантину и защите растений (новый пересмотренный текст принят на 29 сессии конференции ФАО в ноябре 1997г.). Согласно Постановлению Правительства РФ от 18.12.2001 г. №874 данный текст Конвенции принят Российской Федерацией, в связи с чем, МИДу РФ поручено уведомить депозитария о ее принятии. Положения Международной конвенции по карантину и защите растений (далее – Конвенция) вступили в силу для Российской Федерации с 05.10.2005г., что подтверждается представленной Управлением копией письма заместителя министра иностранных дел от 30.05.2006 г.

Таким образом, в силу части 4 статьи 15 Конституции РФ нормы данной Конвенции и международных стандартов, принятых в порядке, установленном статьей 10 Конвенции, должны применяться для регулирования спорной ситуации.

Определение понятия «документ на ввоз подкарантинной продукции», которое упоминается в статье 9 Закона №99-ФЗ, в данном Законе отсутствует. Однако этот пробел может быть восполнен путем применения Международных стандартов по фитосанитарным мерам (далее – МСФМ, Стандарты). Согласно МСФМ №5 «Глоссарий фитосанитарных терминов» официальным документом, разрешающим импорт товара при соблюдении указанных фитосанитарных требований, является импортное разрешение. В соответствии с пунктами 4.2.1 - 4.2.2 МСФМ №20 требование о наличии разрешения на импорт, ограничение пунктов, разрешенных для ввоза определенной подкарантинной продукции, определение фитосанитарных мер, которым должны соответствовать импортируемые грузы, запреты в отношении подкарантинной продукции относятся к фитосанитарным мерам.

Аналогом импортного разрешения в Российской Федерации является ИКР, выдаваемое Россельхознадзором или его территориальным управлением, в регионе деятельности которого осуществляется таможенное оформление подкарантинной продукции. Согласно Порядку выдачи ИКР данный документ выдается по заявке импортера и действует в течение 12 месяцев. ИКР оформляется на ввоз подкарантиной продукции через указанные в нем пункты пропуска через Государственную границу РФ. Также в ИКР включаются положения о карантинных фитосанитарных мероприятиях, невыполнение которых влечет приостановление действия ИКР, и потому ИКР может быть отнесено к актам, содержащим нормы и правила обеспечения карантина растений (статья 2 Закона №99-ФЗ).       

Учитывая изложенное, апелляционный суд полагает, что организация или индивидуальный предприниматель, осуществляющие ввоз подкарантинной продукции на территорию России, обязаны иметь соответствующее импортное карантинное разрешение.

Ссылка Общества на пункт 6 Решения координационного совещания руководителей национальных служб по карантину растений стран-членов СНГ и Прибалтийских государств (г. Москва) от 5-8 сентября 1995 г. отклоняется, поскольку Литва не относится к числу договаривающихся сторон, подписавших данное Соглашение, участие ее представителя в вышеназванном совещании не является принятой в международных отношениях формой присоединения к международному договору, иные доказательства распространения норм Соглашения на территорию Литвы заявителем не представлены. Кроме того, из пункта 6 упомянутого Решения следует, что содержащаяся в нем норма носит рекомендательный характер и действует только в отношении стран СНГ.

Протоколы 7-й и 8-й Конференции по карантину растений государств-участников СНГ и государств Балтии от 23-27 ноября 1998г. (г. Москва) и от 27-28 октября 1999г. (г. Санкт-Петербург) не могут рассматриваться в качестве актов международного законодательства, разрешающих ввоз овощей и фруктов без ИКР, поскольку в них отражены решения конференции по отдельным актуальным на тот момент вопросам, обсуждавшимся в ходе ее проведения. Обязательная сила Протоколов также не подтверждена. 

Подлежит отклонению и ссылка Управления на Административный регламент исполнения Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору государственной функции по выдаче разрешений на ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации, а также на транзит по ее территории животных, продукции животного происхождения, лекарственных средств, кормов и кормовых добавок для животных, подкарантинной продукции, утвержденный приказом Минсельхоза РФ от 09.01.2008 г. №1, в связи с тем, что указанный акт не действовал на момент совершения ответчиком оспариваемых Обществом действий (бездействия).

Как следует из материалов дела ИКР на перец и сливу от 25.09.2007г. №430567260907002 было получено представителем Общества 15.10.2007 г. (л.д. 40, 52--53), то есть на момент ввоза данный документ у заявителя отсутствовал, что свидетельствует о неполноте документов, необходимых для ввоза подкарантинной продукции на территорию РФ.

В силу статей 2, 9 Закона №99-ФЗ подкарантинная продукция (подкарантинный материал, подкарантинный груз), ввозимая на территорию России, подлежит обязательному государственному карантинному фитосанитарному контролю, под которым понимаются мероприятия по выявлению карантинных объектов, установлению карантинного фитосанитарного состояния подкарантинных объектов, осуществлению государственного карантинного фитосанитарного надзора за соблюдением законодательства РФ в области обеспечения карантина растений, правил и норм обеспечения карантина растений.

Первичный государственный карантинный фитосанитарный контроль, в том числе досмотр, производится в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, а вторичный - в местах назначения.

В соответствии с пунктами 1, 4, 5.5 Положения о Россельхознадзоре данный федеральный орган исполнительной власти по обеспечению карантина и защиты растений и его территориальные органы осуществляют государственный карантинный фитосанитарный контроль за ввозом на территорию Российской Федерации и вывозом с территории Российской Федерации подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза).

В силу пункта 5.1.5.2 МСФМ №20 «Руководство по фитосанитарной системе регламентации импорта» (далее – МСФМ №20) официальная процедура по проверке соответствия груза действующим фитосанитарным регламентациям (правилам по предотвращению проникновения и распространения карантинных вредных организмов или ограничению экономического ущерба от регулируемых некарантинных вредных организмов) включает контроль документации, проверку целостности груза, фитосанитарный досмотр, анализы и т.д.

Согласно МСФМ №23 «Руководство по досмотру» (далее – МСФМ №23) досмотр представляет собой официальное визуальное обследование растений, растительной продукции и других подкарантинных материалов для выявления присутствия или отсутствия вредных микроорганизмов и/или для проверки соблюдения фитосанитарных регламентаций. Досмотр при импорте направлен на проверку соответствия груза импортным фитосанитарным требованиям (пункт 1.1 МСФМ №23).

Из пункта 2 МСФМ №23 следует, что досмотр груза включает в себя следующие процедуры: 1) проверка документов, сопровождающих груз; 2) проверка подлинности и целостности груза; 3) визуальная проверка на наличие вредных организмов и на соблюдение прочих фитосанитарных требований, отбор и анализ образцов. Цель указанных процедур состоит в обеспечении технической корректности с учетом практической выполнимости.

Документы на импорт проверяются на полноту, последовательность, точность, действительность и подлинность. К документам, необходимым при импорте подкарантинной продукции, пункт 2.1 МСФМ №23 относит и фитосанитарный сертификат, и импортное разрешение.

Факт невыполнения Обществом предписанных требований в части отсутствия ИКР на часть продукции, входящей в состав одной партии, был выявлен должностными лицами Управления в ходе осуществления одной из процедур досмотра груза – при проверке документов. Поэтому вывод суда первой инстанции о непроведении ответчиком досмотра подкарантинной продукции, поступившей в адрес заявителя, не соответствует фактическим обстоятельствам дела. 

Апелляционный суд считает, что несовершение действий по отбору образцов и непроведение анализа этих образцов для установления фитосанитарного состояния груза в рассматриваемом случае следует расценивать как фитосанитарную меру, обеспечивающую техническую корректность процедур досмотра, предписанную пунктом 2 МСФМ №23, и направленную на минимизацию риска заражения окружающей среды подкарантинными объектами. Поскольку уже на начальном этапе досмотра должностными лицами Управления было выявлено несоответствие продукции фитосанитарным требованиям, не проведение иных процедур досмотра с целью реализации основной цели фитосанитарного контроля импортных подкарантинных грузов- охраны территории России от карантинных объектов, не может свидетельствовать о нарушении Управлением законодательства РФ в области обеспечения карантина растений.

 Таким образом, вывод суда первой инстанции о бездействии должностных лиц Управления, выразившемся в отказе от проведения 25.09.2007г. досмотра партии подкарантинной продукции, поступившей в адрес Общества 24.09.2007г., не соответствует действующему российскому законодательству и нормам международного права.

Статья 16 Закона №99-ФЗ и Положение о Россельхознадзоре не наделяют должностных лиц ответчика правом по запрету ввоза на территорию России подкарантинной продукции. Они могут лишь принять меры по недопущению на территорию РФ груза, ввезенного с нарушением норм и правил обеспечения карантина растений.

Решение о выпуске товаров для свободного обращения на территории РФ либо об отказе в таком выпуске может принять только таможенный орган после завершения таможенного оформления.   

Часть 1 статьи 149 Таможенного кодекса РФ содержит перечень условий, соблюдение которых является обязательным для выпуска товаров таможенными органами на территорию РФ. В частности к таким условиям относится представление лицензий, сертификатов, разрешений и (или) иных документов, подтверждающих соблюдение ограничений, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном регулировании внешнеторговой деятельности или в соответствии с международными договорами Российской Федерации, за исключением случаев, когда указанные документы могут быть представлены после выпуска товаров.

Согласно статье 66 Таможенного кодекса РФ таможенное оформление товаров может быть завершено после осуществления санитарно-карантинного, карантинного фитосанитарного, ветеринарного и других видов государственного контроля ввоза товаров на таможенную территорию Российской Федерации или их вывоза с этой территории, если товары подлежат такому контролю в соответствии с федеральными законами и иными правовыми актами Российской Федерации.

Следовательно, поставленный должностными лицами Управления на данном акте и фитосанитарном сертификате (л.д. 11,14) штамп «Ввоз запрещен» не является реализацией властных полномочий указанных лиц по причине их отсутствия. По мнению суда апелляционной инстанции, учитывая содержание акта государственного карантинного фитосанитарного контроля от 25.09.2007г. №430106250907005, данный штамп следует рассматривать как констатацию ответчиком факта нарушения Обществом норм и правил обеспечения карантина растений и указание на несоблюдение ограничений, установленных законодательством РФ для ввоза подкарантинной продукции, что в свою очередь является основанием для отказа таможенными органами в выпуске товаров в свободное обращение на территорию РФ.

Само по себе проставление должностным лицом Управления штампа «Ввоз запрещен» не нарушает права и законные интересы заявителя, так как окончательное решение по вопросу о выпуске товаров для свободного обращения на территорию РФ в рассматриваемом случае принималось уполномоченным на это таможенным органом.

Ссылка заявителя на то, что при рассмотрении дела судом первой инстанции Управление не использовало для обоснования законности своих действий нормы международных актов, не влияет на выводы суда апелляционной инстанции о необходимости отмены судебного акта в обжалуемой части, поскольку в силу части 1 статьи 201, части 1 статьи 168, пункта