Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 19.04.2012 по делу n А33-15721/2011. Оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения

(бездействия).

По смыслу части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» приведенный в данной норме перечень нарушений не является исчерпывающим, нарушающими антимонопольное законодательство являются любые действия (бездействие), в том числе органов государственной власти, которые могут привести к ограничению конкуренции.

С учетом изложенного, довод заявителя о том, что ни антимонопольным органом, ни судом первой инстанции не указано какой именно пункт части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции был нарушен, подлежит отклонению.

Из текста оспариваемого решения следует, что антимонопольный орган пришел к выводу о нарушении части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции», проанализировав   пункты 4.3, 7.3, 7.4, раздел 9 Порядка организации похоронного дела на территории муниципального образования город Норильск (далее Порядок), утвержденного постановлением от 25.02.2010 № 41 «Об утверждении стоимости гарантированных услуг по погребению и порядка организации похоронного дела на территории муниципального образования город Норильск».

Пунктом 4.3 Порядка  установлено, что доставку умерших на дому, на улице, в иных местах в Норильское городское отделение КГБУЗ «Красноярское краевое бюро судебно-медицинской экспертизы» в любых случаях осуществляет Специализированная слкжба, за исключением умерших в муниципальном бюджетном учреждении здравоохранения «Городская больница № 1».

Пунктом 7.3 Порядка  установлено, что имущественные и другие споры, возникающие между гражданами и Специализированной службой, разрешаются в установленном законодательством порядке.

Пунктом 7.4 Порядка предусмотрено, что данный Порядок вывешивается во всех подразделениях Специализированной службы в месте, доступном для граждан.

Разделом 9 Порядка установлена ответственность и обязанности Специализированной службы.

Исходя из анализа указанных положений Порядка организации похоронного дела на территории муниципального образования город Норильск, суд апелляционной инстанции поддерживает выводы антимонопольного органа о том, что органом местного самоуправления принят акт, определяющий условия деятельности  специализированной службы по вопросам  похоронного дела в сфере похоронных услуг, при этом деятельность, иных организаций, имеющих намерение осуществлять наряду со специализированной службой деятельность в сфере похоронного дела, определенными пунктами ставится в зависимость от решений и действий специализированной службы; права иных хозяйствующих субъектов, осуществляющих  (имеющих намерение осуществлять) наряду со специализированной службой деятельность в похоронной сфере Порядком не предусмотрены.

Материалами дела, в том числе аналитическим отчетом от 16.08.2011,  подтверждается, что МУП г. Норильск «Специализированная служба по вопросам похоронного дела» на рынке ритуальных услуг занимает доминирующее положение, положения принятого Порядка сформулированы для отдельно взятого хозяйствующего субъекта - МУП г. Норильск «Специализированная служба по вопросам похоронного дела», что позволяет предприятию по своему усмотрению регулировать процесс оказания ритуальных услуг и способствует монополизации рынка ритуальных услуг на территории города Норильска.

Реализация оспариваемых пунктов Порядка влечет необоснованное препятствование осуществлению деятельности в сфере предоставления услуг по погребению иными (кроме специализированной организации) хозяйствующими субъектами на территории муниципального образования город Норильск, что запрещено частью 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» и свидетельствует о нарушении прав этих субъектов в сфере предпринимательской деятельности. Таким образом, заявителем принят акт, ограничивающий конкуренцию хозяйствующих субъектов на рынке похоронных услуг.

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенным в Постановлении от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства», при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению (абзац 2 пункт 8).

Ссылка заявителя в обоснование правомерности своих действий на пункт 3 части 1 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о том, что органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий, не оспаривается антимонопольным органом. Однако, созданные муниципальные предприятия не должны наделяться исключительной компетенцией в определенной сфере деятельности и ограничивать доступ на рынок услуг иных хозяйствующих субъектов.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 01.12.2007 № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и Федеральным законом от 30.10.2007 № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта».

Из текста оспариваемого решения следует, что антимонопольный орган пришел к выводу о нарушении части 3 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции», проанализировав   пункты 1.5, 5.4, 5.5, 8.3 Порядка организации похоронного дела на территории муниципального образования город Норильск, утвержденного постановлением от 25.02.2010 № 41 «Об утверждении стоимости гарантированных услуг по погребению и порядка организации похоронного дела на территории муниципального образования город Норильск».

Пунктом 1.5 Порядка  установлено, в том числе, что в случае отказа кого-либо из указанных в пункте лиц от исполнения волеизъявления умершего, оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществить погребение, либо осуществляется МУП г. Норильск «Специализированная служба по вопросам похоронного дела»;

Пунктом 5.4 Порядка установлено, что каждое захоронение регистрируется в книге установленной формы с указанием фамилии, имени, отчества, даты смерти. Книга регистрации захоронений хранится в МУП г. Норильск «Специализированная служба по вопросам похоронного дела»;

Пунктом 5.5 Порядка установлено, что кремация умершего производится на основании оформленного заказа. Каждая кремация регистрируется в книге установленной формы с указанием времени и даты кремации, фамилии кремируемого. Книга регистрации кремации хранится в МУП г. Норильск «Специализированная служба по вопросам похоронного дела», в течении сроков, предусмотренных действующим законодательством;

Пунктом 8.3 Порядка  установлено, что катафальные транспортные средства должны иметь пропуска установленного образца, выдаваемые директором МУП г. Норильск «Специализированная служба по вопросам похоронного дела».

В соответствии с частью 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В силу пункта 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относится, в том числе, организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Организация оказания соответствующих услуг предполагает правовое регулирование правоотношений в сфере похоронного дела муниципальными правовыми актами, определяющими порядок деятельности кладбищ, установление перечня, критериев качества, стоимости гарантированных услуг по погребению, определение порядка деятельности хозяйствующих субъектов, имеющих намерение оказывать услуги в сфере похоронного дела.

Согласно Уставу муниципального образования город Норильск администрация города Норильска является юридическим лицом, исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения в сфере похоронной деятельности и полномочиями по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных ему федеральными законами и законами Красноярского края.

Пунктом 2 статьи 25 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» предусмотрено, что организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 2 статьи 25 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Системный анализ норм Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» свидетельствует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, Закон не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями. Так, согласно статье 9 этого Закона стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела в десятидневный срок. Вместе с тем, в силу статьи 10 Закона в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность по погребению умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 Закона.

Таким образом, Федеральным законом от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению.

Иное толкование приведенных норм Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» противоречило бы положениям части 1 статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, одинаково применимым как к юридическим лицам, так и к индивидуальным предпринимателям (часть 3 статьи 23 Гражданского кодекса Российской Федерации) и предусматривающим возможность хозяйствующих субъектов заниматься любыми видами деятельности, кроме тех, для осуществления которых требуется получение специального разрешения (лицензии).

Таким образом, отнесенные к компетенции органа местного самоуправления вопросы организации похоронного дела, создания и порядка осуществления деятельности специализированной службой по вопросам похоронного дела на территории г. Норильска решены в оспариваемых пунктах 1.5, 5.4, 5.5, 8.3 Порядка с нарушением требований вышеперечисленных норм Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», Гражданского кодекса Российской Федерации.

Вышеизложенные обстоятельства свидетельствуют о том, что действия администрации города Норильска, выразившиеся в наделении третьего лица, являющегося хозяйствующим субъектом, полномочиями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также в создании преимущественных условий деятельности для созданной органом местного самоуправления специализированной службы нарушают принцип самостоятельности и состязательности хозяйствующих субъектов, выступающих участниками товарного рынка ритуальных услуг наряду со специализированной службой, обеспечивают МУП г. Норильск «Специализированная служба по вопросам похоронного дела» более выгодные условия деятельности перед потенциальными хозяйствующими субъектами, имеющими намерение оказывать аналогичный комплекс услуг, ставя деятельность данных хозяйствующих субъектов в зависимость от действий специализированной службы.

С учетом изложенного, антимонопольный орган обосновано квалифицировал названные действия в качестве нарушений частей 1, 3 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции». Выводы антимонопольного органа соответствуют правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 23.09.2008 № 12027/07, от 18.05.2011 № 17206/10. Довод заявителя о неверном толковании Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» является необоснованным.

Следовательно, оспариваемое решение от 24.06.2011 по делу № 185-15-11 является законным и обоснованным.

Довод заявителя о том, что судом первой инстанции не применен закон, подлежащий применению – Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» опровергается текстом решения суда первой инстанции.

Ссылка администрации на положения Закона Красноярского края от 07.02.2008 № 4-1275 «О выплате социального пособия на погребение и возмещение стоимости услуг по погребению», Закона Красноярского края от 06.03.2008 № 4-1381 «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов края отдельными государственными полномочиями по обеспечению социальным пособием на погребение и возмещению стоимости услуг по погребению» не имеет правового значения. Положения указанных Законов Красноярского края регулируют порядок выплаты гражданам социального пособия на погребение. Вопросы выплаты гражданам города Норильска социального пособия на погребение не затрагивались при рассмотрении антимонопольным органом дела № 185-15-11 и соответственно суд первой инстанции не должен был рассматривать правовую природу