Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 12.11.2010 по делу n А10-2194/2010. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

служба (как юридическое лицо) является бюджетным учреждением.

Согласно статье 120 Гражданского кодекса Российской Федерации учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что бюджетное учреждение представляет собой государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение выполнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы.

Особенности бюджетно-правового статуса бюджетных учреждений установлены статьей 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с действующим гражданским законодательством любые некоммерческие организации, в том числе учреждения, могут наряду со своей основной деятельностью осуществлять и деятельность, приносящую (способную приносить) доход, если это предусмотрено учредительными документами организации и если осуществляемая при этом деятельность отвечает целям создания такой организации (пункт 3 статьи 50 Гражданского кодекса Российской Федерации и пункт 2 статьи 24 Федерального закона от 12.01.96 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»).

Однако Бурприроднадзор является не просто бюджетным учреждением, но и исполнительным органом государственной власти Республики Бурятия, осуществляющим государственные функции по охране, контролю, регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, государственному контролю и надзору в сфере природопользования, охраны окружающей среды и леса в пределах предоставленных органам государственной власти Республики Бурятия полномочий (пункт 1.1 Положения о Республиканской службе).

Полномочия Бурприроднадзора определены в пунктах 2.1.1-2.1.21 Положения о Республиканской службе.

Наличие полномочий в сфере государственного управления отличает органы государственной власти (юридические лица публичного права) от юридических лиц частного права («обычных» бюджетных учреждений).

Системный анализ положений Закона о защите прав юридических лиц (статьи 1, 2, 3, 7, 8, 9, 10, 12, 22, 24 и другие) позволяют сделать однозначный вывод о том, что под юридическими лицами в нем понимаются юридические лица частного права, в том числе некоммерческие организации, но не органы государственной власти и органы местного самоуправления.

На такое толкование указывают, в частности, следующие нормы Закона о защите прав юридических лиц:

«мероприятие по контролю - действия должностного лица или должностных лиц органа государственного контроля (надзора) либо органа муниципального контроля и привлекаемых в случае необходимости в установленном настоящим Федеральным законом порядке к проведению проверок экспертов, экспертных организаций по рассмотрению документов юридического лица, индивидуального предпринимателя, по обследованию используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и перевозимых указанными лицами грузов, по отбору образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды, по проведению их исследований, испытаний, а также по проведению экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, с фактами причинения вреда» (пункт 5 статьи 2);

«проверка - совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами» (пункт 6 статьи 2);

«Основными принципами защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля являются: преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности; презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей; недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю» (пункты 1, 2 и 8 статьи 3);

«Органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля при организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля привлекают экспертов, экспертные организации к проведению мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами, и анализа соблюдения указанных требований, по проведению мониторинга эффективности государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, учета результатов проводимых проверок и необходимой отчетности о них» (часть 2 статьи 7);

«Органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля взаимодействуют с саморегулируемыми организациями по вопросам защиты прав их членов при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля» (часть 4 статьи 7);

«Юридические лица, индивидуальные предприниматели обязаны уведомить о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности уполномоченный Правительством Российской Федерации в соответствующей сфере федеральный орган исполнительной власти» (часть 1 статьи 8);

«Предъявление требований о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления предпринимательской деятельности в отношении работ и услуг в составе видов деятельности, указанных в части 2 настоящей статьи, не допускается» (часть 3 статьи 8);

«Уведомление о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности представляется юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти после государственной регистрации и постановки на учет в налоговом органе до начала фактического выполнения работ или предоставления услуг» (часть 5 статьи 8);

«Предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям» (часть 1 статьи 9);

«Предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда» (часть 1 статьи 10);

«Предметом документарной проверки являются сведения, содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя, устанавливающих их организационно-правовую форму, права и обязанности, документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, исполнением предписаний и постановлений органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля» (часть 1 статьи 11);

«В процессе проведения документарной проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в первую очередь рассматриваются документы юридического лица, индивидуального предпринимателя, имеющиеся в распоряжении органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, в том числе уведомления о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, представленные в порядке, установленном статьей 8 настоящего Федерального закона, акты предыдущих проверок, материалы рассмотрения дел об административных правонарушениях и иные документы о результатах осуществленных в отношении этих юридического лица, индивидуального предпринимателя государственного контроля (надзора), муниципального контроля» (часть 3 статьи 11);

«Предметом выездной проверки являются содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя сведения, а также соответствие их работников, состояние используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем товары (выполняемая работа, предоставляемые услуги) и принимаемые ими меры по исполнению обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами» (часть 1 статьи 12);

«Вред, причиненный юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям вследствие действий (бездействия) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, признанных в установленном законодательством Российской Федерации порядке неправомерными, подлежит возмещению, включая упущенную выгоду (неполученный доход), за счет средств соответствующих бюджетов в соответствии с гражданским законодательством» (часть 1 статьи 22);

«При определении размера вреда, причиненного юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям неправомерными действиями (бездействием) органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностными лицами, также учитываются расходы юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, относимые на себестоимость продукции (работ, услуг) или на финансовые результаты их деятельности, и затраты, которые юридические лица, индивидуальные предприниматели, права и (или) законные интересы которых нарушены, осуществили или должны осуществить для получения юридической или иной профессиональной помощи (часть 2 статьи 22).

У суда апелляционной инстанции не вызывает каких-либо сомнений, что органы государственной власти при осуществлении возложенных на них публично-правовых функций и задач не производят и не реализуют товары; не несут (и не могут нести) расходы, относимые на себестоимость продукции или на финансовые результаты их деятельности; у них не может быть упущенной выгоды (неполученного дохода); они не являются членами саморегулируемых организаций и т.д.

В рассматриваемом случае Управлением Россельхознадзора проводилась внеплановая проверка Республиканской службы как исполнительного органа государственной власти по вопросам исполнения им своих публично-правовых функций по осуществлению государственного лесного контроля и надзора, а не как юридического лица (бюджетного учреждения) при осуществлении им своей уставной деятельности, что исключает применение положений Закона о защите прав юридических лиц.

Делая подобный вывод, суд апелляционной инстанции отмечает также следующее.

Передача осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений органам государственной власти субъектов Российской Федерации предусмотрена статьей 83 Лесного кодекса Российской Федерации.

Одним из передаваемых субъектам Российской Федерации полномочий в области лесных полномочий является осуществление на землях лесного фонда государственного лесного контроля и надзора (пункт 6 части 1 статьи 83 названного Кодекса).

Статьей 83 Лесного кодекса Российской Федерации также установлено, что средства на осуществление переданных субъектам Российской Федерации полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета (часть 3).

Субвенции из федерального бюджета, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации для осуществления переданных полномочий, распределяются исходя из площади эксплуатационных лесов, защитных лесов, интенсивности их использования, количества проживающего на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации населения, показателей пожарной опасности лесов по методике, утвержденной Правительством Российской Федерации (часть 4).

Порядок расходования и учета средств на осуществление переданных полномочий устанавливается Правительством Российской Федерации (часть 5).

Средства на осуществление переданных в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочий не могут быть использованы на другие цели (часть 6).

В случае использования указанных средств не по целевому назначению уполномоченный федеральный орган исполнительной власти вправе осуществить взыскание указанных средств в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (часть 6).

Согласно пункту 1 статьи 133 Бюджетного кодекса Российской Федерации под субвенциями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке. Совокупность субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета образует Федеральный фонд компенсаций.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2006 № 837 утверждены Правила расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений.

Методика распределения между субъектами Российской Федерации субвенций из Федерального фонда компенсаций для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, реализация которых передана