Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 30.08.2011 по делу n А10-1681/2011. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

начисления заработной платы за октябрь 2010 года и произведены выплаты сестре-хозяйке Ворошилиной Т.И., медицинским регистраторам Бадмаевой Т.К. и Цыденовой Е.И., которые непосредственно таким женщинам амбулаторно-поликлиническую и стационарную помощь не оказывали.

Данное обстоятельство подтверждается имеющимися в материалах дела доказательствами (протоколом об административном правонарушении, актом проверки, платежными поручениями, расчетом оплаты по родовым сертификатам за октябрь 2010 года, распределением сумм денежных выплат по родовым сертификатам за октябрь 2010 года, должностными инструкциями медицинских регистраторов и сестры-хозяйки, копиями лицевых счетов названных работников) и больницей по существу не оспаривается.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о доказанности наличия в действиях МУЗ Гусиноозерская ЦРБ состава административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 15.14 КоАП РФ (по эпизодам, связанным с осуществлением выплат сестре-хозяйке Ворошилиной Т.И., медицинским регистраторам Бадмаевой Т.К. и Цыденовой Е.И. за счет средств, перечисленных больнице на основании родовых сертификатов).

Вместе с тем, суд апелляционной инстанции считает ошибочной позицию административного органа и суда первой инстанции о том, что аналогичные выплаты, произведенные старшей акушерке Бадаевой Т.Г., образуют объективную сторону рассматриваемого административного правонарушения.

Из должностной инструкции старшей акушерки женской консультации следует, что старшая акушерка осуществляет не только общее руководство акушерским персоналом и связанные с этим функции, но и оказывает доврачебную помощь при неотложных состояниях пациентов (пункт 30 должностной инструкции, т. 1, л.д. 126-129).

Таким образом, нельзя исключить, что в октябре 2010 года старшая акушерка Бадаева Т.Г. оказывала доврачебную помощь пациентам, в том числе и женщинам в период беременности, в период родов и в послеродовой период.

Убедительных доказательств, свидетельствующих о том, что старшая акушерка Бадаева Т.Г. в октябре 2010 года не оказывала медицинскую помощь таким женщинам, административным органом в материалы дела не представлено, при этом в протоколе об административном правонарушении и оспариваемом постановлении не имеется ссылок на соответствующие доказательства. Суду апелляционной инстанции представитель ТУ Росфиннадзора также не смог пояснить, какими именно доказательствами (помимо должностной инструкции) подтверждается данное обстоятельство.

Кроме того, в акте проверки от 4 апреля 2011 года № 52 указано, что заместителем главного врача по амбулаторно-поликлинической службе МУЗ Гусиноозерская ЦРБ было представлено объяснение от 1 апреля 2011 года, в котором содержалась информация о том, что на основании приказа от 27 января 2004 года № 6/1 старшая акушерка женской консультации Бадаева Т.Г. совмещает на 0,5 ставки должность акушерки кабинета планирования семьи (психофизической подготовки к родам) женской консультации.

В материалах дела имеется должностная инструкция акушерки кабинета планирования семьи женской консультации (психофизиологической подготовки), содержащая подпись Бадаевой Т.Г. об ознакомлении с ней (т. 1, л.д. 132-133).

Административным органом в акте проверки сделан вывод о том, что должностные обязанности акушерки кабинета планирования семьи женской консультации (психофизиологической подготовки) не предусматривают непосредственного оказания амбулаторно-поликлинической помощи женщинам в период беременности (т. 1, л.д. 44).

Между тем, административным органом не учтено следующее.

В соответствии с пунктом 1 Порядка оказания акушерско-гинекологической помощи, утвержденного приказом Минздравсоцразвития России от 02.10.2009 № 808н, медицинская помощь женщинам в период беременности оказывается в рамках первичной медико-санитарной и специализированной (в том числе высокотехнологичной) медицинской помощи в муниципальных и государственных учреждениях здравоохранения, а также в организациях, оказывающих медицинскую помощь, имеющих лицензию на осуществление медицинской деятельности, включая работы и услуги по специальности «акушерство и гинекология».

Согласно пункту 7 Положения об организации деятельности женской консультации (приложение № 1 к Порядку оказания акушерско-гинекологической помощи, утвержденному приказом Минздравсоцразвития России от 02.10.2009 № 808н), в целях оказания первичной медико-санитарной акушерско-гинекологической помощи женщинам, женская консультация осуществляет, в частности, проведение физической и психопрофилактической подготовки беременных женщин к родам.

Следовательно, психофизиологическая подготовка относится к первичной  медико-санитарной акушерско-гинекологической помощи беременным женщинам.

Из должностной инструкции акушерки кабинета планирования семьи женской консультации (психофизиологической подготовки) следует, что к основным правам и обязанностям такой акушерки относятся проведение амбулаторного приема беременных женщин и проведение по назначению врача консервативных методов лечения больных, а также проведение лечебных процедур.

Таким образом, вывод ТУ Росфиннадзора о том, что должностные обязанности акушерки кабинета планирования семьи женской консультации (психофизиологической подготовки) не предусматривают непосредственного оказания амбулаторно-поликлинической помощи женщинам в период беременности, не может быть признан обоснованным.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что административным органом не доказано наличие в действиях больницы, выразившихся в выплате старшей акушерке Бадаевой Т.Г. за счет денежных средств, перечисленных по родовым сертификатам, объективной стороны рассматриваемого административного правонарушения.

Противоположный ошибочный вывод суда первой инстанции, тем не менее, не привел к принятию неправильного по существу решения, поскольку суд обоснованно применил положения статьи 2.9 КоАП РФ и признал оспариваемое постановление незаконным.

Поддерживая позицию суда первой инстанции в этой части (квалификация совершенного больницей правонарушения в качестве малозначительного) суд апелляционной инстанции отмечает следующее.

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 11 марта 1998 года № 8-П указано, что по смыслу статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, исходя из общих принципов права, введение ответственности за административное правонарушение и установление конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепленным целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния.

Аналогичная правовая позиция выражена также в Определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 5 ноября 2003 года № 348-О, от 5 ноября 2003 года № 349-О и от 5 февраля 2004 года № 68-О.

Принцип соразмерности, выражающий требования справедливости, предполагает установление публично - правовой ответственности лишь за виновное деяние и ее дифференциацию в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания. Указанные принципы привлечения к ответственности в равной мере относятся к физическим и юридическим лицам (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 года № 11-П).

Согласно правовой позиции, выраженной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2009 года № 919-О-О, положения главы 4 «Назначение административного наказания» КоАП РФ предполагают назначение административного наказания с учетом характера совершенного административного правонарушения, личности виновного, имущественного и финансового положения, обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную ответственность. Соблюдение конституционных принципов справедливости и соразмерности при назначении административного наказания законодательно обеспечено возможностью назначения одного из нескольких видов административного наказания, установленного санкцией соответствующей нормы закона за совершение административного правонарушения, установлением законодателем широкого диапазона между минимальным и максимальным пределами административного наказания, возможностью освобождения лица, совершившего административное правонарушение, от административной ответственности в силу малозначительности (статья 2.9 КоАП РФ). Таким образом, законодателем обеспечена необходимая дискреция юрисдикционных органов при применении административных наказаний.

В соответствии со статьей 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений (пункт 21 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»).

В Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 года № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» указано, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям (пункт 18).

При квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного судам надлежит учитывать, что статья 2.9 КоАП РФ не содержит оговорок о ее неприменении к каким-либо составам правонарушений, предусмотренным КоАП РФ. Возможность или невозможность квалификации деяния в качестве малозначительного не может быть установлена абстрактно, исходя из сформулированной в КоАП РФ конструкции состава административного правонарушения, за совершение которого установлена ответственность. Так, не может быть отказано в квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного только на том основании, что в соответствующей статье Особенной КоАП РФ ответственность определена за неисполнение какой-либо обязанности и не ставится в зависимость от наступления каких-либо последствий.

Квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния. При этом применение судом положений о малозначительности должно быть мотивировано (пункт 18.1).

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводами суда первой инстанции о том, что в рассматриваемом конкретном случае противоправные действия больницы не содержат существенной угрозы охраняемым общественным правоотношениям, в связи с чем применение положений статьи 2.9 КоАП РФ является допустимым.

В пункте 17 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 года № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» указано, что в случае, если малозначительность правонарушения будет установлена в ходе рассмотрения дела об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности, суд, руководствуясь частью 2 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и статьей 2.9 КоАП РФ, принимает решение о признании незаконным этого постановления и о его отмене.

Следовательно, суд первой инстанции правомерно признал оспариваемое постановление ТУ Росфиннадзора незаконным.

Относительно довода административного органа о том, что совершенное больницей правонарушение не может быть признано малозначительным, поскольку медицинский персонал, непосредственно оказывающий медицинскую помощь женщинам в период беременности, в период родов и в послеродовой период, недополучил денежную сумму, суд апелляционной инстанции отмечает, что действующее в больнице Положение об оплате труда медицинских работников по оказанию медицинской помощи, оказанной женщинам в период беременности, в период родов и в послеродовой период, а также по диспансерному наблюдению ребенка в течение первого года жизни, предусматривающее осуществление выплат за счет родовых сертификатов медицинским регистраторам, согласовано с профкомом МУЗ Гусиноозерская ЦРБ (т. 1, л.д. 9-11), что предполагает согласие всего медицинского персонала больницы с таким порядком оплаты.

Кроме того, с учетом выводов суда апелляционной инстанции о неправомерности привлечения больницы к административной ответственности за осуществление выплат старшей акушерке Бадаевой Т.Г., действительная сумма нецелевого использования значительно меньше той, на которую указывает заявитель апелляционной жалобы.

Суд апелляционной инстанции также принимает во внимание, что, ссылаясь на невозможность квалификации совершенного больницей правонарушения в качестве малозначительного, ТУ Росфиннадзора, тем не менее, посчитало возможным освободить МУЗ Гусиноозерская ЦРБ от административной ответственности за аналогичные нарушения, применив положения статьи 2.9 КоАП РФ (постановления от 19 и от 25 апреля 2011 года о прекращении производства по делам об административном правонарушении №№ 02-90/2011, 02-91/2011, 02-92/2011, 02-93/2011, 02-94/2011, 02-96/2011, 02-97/2011 и 02-99/2011, т. 1, л.д. 146-161).

При таких фактических обстоятельствах и правовом регулировании у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания, предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для отмены или изменения решения суда первой инстанции.

Одновременно суд апелляционной инстанции считает необходимым указать суду первой инстанции на недопустимость мотивирования своих выводов ссылками на несуществующий международно-правовой акт – Европейскую конвенцию от 20 марта 1952 года.

20 марта 1952 года в Париже был подписан Протокол № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод. При этом данный протокол содержит положения о защите собственности (статья 1), праве на образование (статья 2) и праве на свободные выборы (статья 3), и не упоминает о разумном балансе публичного и частного интересов.

Сама же Конвенция о защите прав человека и основных свобод подписана в Риме