Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 15.05.2012 по делу n А19-18647/2011. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

проекта межевания территории или в виде отдельного документа.

Согласно статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации для осуществления строительства обществу необходимо получить соответствующее разрешение (п.2). Разрешение на строительство выдается в случае осуществления строительства, реконструкции, в том числе, объекта капитального строительства на земельном участке, предоставленном пользователю недр и необходимом для ведения работ, связанных с пользованием недрами (п.5). Для принятия решения о выдаче разрешения на строительство среди прочих документов необходимо представить градостроительный план земельного участка или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта реквизиты проекта планировки территории и проекта межевания территории.

Частью 1 этой же статьи предусмотрено, что разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных названным Кодексом.

Также градостроительный план земельного участка прилагается к заявлению о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (п.3 ст.55 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Следовательно, для создания объекта недвижимости (в данном случае строительства эксплуатационных скважин) с соблюдением закона и иных правовых актов необходимо получение разрешения на его строительство.

В соответствии с пунктом 2 части 7 статьи 51, пунктом 2 части 3 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации для получения разрешения на строительство и ввода объекта в эксплуатацию среди прочих документов застройщик представляет в орган, уполномоченный выдавать такое разрешение, градостроительный план земельного участка. Необходимость предоставления градостроительных планов земельных участков в соответствующем пакете документов для получения разрешений на строительство объектов предусмотрена пунктом 3.1 Административного регламента предоставления Федеральным агентством по недропользованию государственной услуги по выдаче разрешений на строительство объектов, строительство, реконструкция или капитальный ремонт которых планируется в целях выполнения работ, связанных с пользованием недрами, утвержденного приказом Минприроды Российской Федерации от 27.08.2009 № 268.

Как следует из положений пункта 3 части 1 статьи 8, части 5 статьи 41, части 6 статьи 43 и статьи 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительный план выдается на основе выполненных работ по территориальному планированию и межеванию территорий, содержит сведения о границах земельного участка и минимальных отступах от границ, зонах действия публичных сервитутов, о технических условиях подключения объектов, расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства и культурного наследия.

В силу положений статьи 56 того же Кодекса градостроительный план - это один из документов информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, целью которой является обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц достоверными сведениями, необходимыми для осуществления градостроительной, инвестиционной и иной хозяйственной деятельности, проведения землеустройства.

Следовательно, для подготовки проектной документации и получения разрешения на строительство эксплуатационных скважин и обустройства кустовой площадки на нефтегазоконденсатном месторождении необходим разработанный и утвержденный в установленном порядке градостроительный план земельного участка. Указанное следует также из пункта 3.3 договора аренды от 02.11.2010 № 91-234/10.

Поэтому доводы Прокуратуры в апелляционной жалобе о том, что в данном случае не требуется получения градостроительного плана для использования Обществом спорного земельного участка, признаются неправильным.

На основании части 17 статьи 46 ГрК РФ в случае, если физическое или юридическое лицо обращается в орган местного самоуправления с заявлением о выдаче ему градостроительного плана земельного участка, проведение процедур, предусмотренных частями 1 - 16 настоящей статьи, не требуется. Орган местного самоуправления в  течение тридцати дней со дня поступления указанного обращения осуществляет подготовку градостроительного плана земельного участка и утверждает его. Орган местного самоуправления предоставляет заявителю градостроительный план земельного участка без взимания платы.

Обязанность органов местного самоуправления по выдаче градостроительного плана и право лиц на его получение установлены законом - Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Никаких иных органов, уполномоченных на подготовку и утверждение градостроительных планов земельных участков ни ГрК РФ, ни иными нормативно-правовыми актами не предусмотрено.

Таким образом, суд первой инстанции правомерно пришел к выводу, что Обществу обоснованно постановлением Администрации от 09.02.2011г. № 33-п утвержден градостроительный план.

При этом Администрация не превысила своих полномочий, так как утверждение градостроительного плана земельного участка не является актом по распоряжению этим участком. Более того, Администрация действовала в соответствии с положениями пункта 17 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которым, в случае, если физическое или юридическое лицо обращается в орган местного самоуправления с заявлением о выдаче ему градостроительного плана земельного участка, орган местного самоуправления в течение тридцати дней со дня поступления указанного обращения осуществляет подготовку градостроительного плана земельного участка и утверждает его.

При таких условиях, принятием оспариваемого постановления № 173-п от 11.07.2011г., Администрация ограничила арендатора лесного участка на использование его в соответствии с целевым назначением, указанным в договоре аренды, поскольку без градостроительного плана невозможно получить разрешение на строительство, а без разрешения на строительство общество не вправе реализовать поставленные экономические цели.

В силу статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт решение или совершили действия (бездействие).

В силу части 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон о местном самоуправлении), части 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 48 Закона о местном самоуправлении муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Таким образом, должностное лицо компетентного органа местного самоуправления в порядке самоконтроля вправе было отменить ранее принятое постановление, которое относится к правовым актам органа местного самоуправления по вопросам местного значения, в силу прямого указания закона.

Поскольку постановление от 11.07.2011 № 173-п является актом ненормативного характера, направленным на установление, изменение или прекращение конкретных правоотношений, следовательно, оно должно быть мотивированным и обоснованным.

Однако оспариваемое постановление не мотивированно: оно не содержит указания на несоответствие отмененного постановления от 09.02.2011 № 33-п закону или иному нормативному акту, а также оснований для отмены указанного постановления, имеется лишь ссылка на протест Прокурора Катангского района от 29.06.2011.

В силу пункта 4 статьи 7 названного Закона муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ.

Из правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 06.07.2004 №1424/04, следует, что отмена ненормативного правового акта органа местного самоуправления осуществляется в порядке самоконтроля в связи с допущенными нарушениями закона при издании ранее принятого акта.

Следовательно, основываясь на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций, компетентный орган местного самоуправления, его должностное лицо в порядке самоконтроля вправе отменить ранее принятый данным либо другим должностным лицом органа местного самоуправления правовой акт.

Орган местного самоуправления должен доказать, что отмененный (измененный) им ненормативный акт не соответствовал нормам действующего законодательства, а отменяющий (изменяющий) акт органа местного самоуправления должен соответствовать действующему законодательству и не нарушать законных прав и интересов граждан и организаций, произвольно ограничивая их субъективные права.

В этом случае полномочный орган или должностное лицо обязаны обосновать необходимость отмены правового акта и указать в чем заключается его несоответствие закону. Иное толкование указанной нормы допускало бы возможность произвольного прекращения права без судебной процедуры путем отмены муниципального правового акта, наделяющего данным правом, что противоречит статьям 19 (часть 1), 46 (часть 1), 56 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 23 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

В силу части 2 статьи 23 указанного закона протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

Из указанного следует, что протест прокурора - это мера реагирования прокуратуры на противоречащий закону правовой акт. При этом орган, в который был внесен такой протест, обязан в установленный срок рассмотреть его. Обязанность принятия его к исполнению либо обязательного характера такого протеста закон не устанавливает, что свидетельствует о возможности различных реагирований на него.

Таким образом, орган, согласившийся с протестом прокурора и совершивший в связи с этим юридически значимые действия, несет самостоятельную ответственность за совершение таких действий.

В материалах дела отсутствуют доказательства того, в связи с чем и каким образом вынесение прокурором протеста повлекло за собой необходимость отмены органом местного самоуправления ранее принятого постановления.

Из указанного Протеста следует, что постановление от 09.02.2011 № 33-п не соответствует закону, поскольку вынесено Администрацией с превышением предоставленных ей полномочий (правом распоряжения землями лесного фонда обладают федеральные органы исполнительной власти); для строительства скважин в целях выполнения работ по геологическому изучению недр и разработки месторождений полезных ископаемых, не требуется получения градостроительного плана земельного участка (строительство таких объектов осуществляется на основании проекта освоения лесов).

Доводы, указанные прокурором Катанского района в протесте от 29.06.2011, по результатам рассмотрения которого вынесено постановление от 11.07.2011 № 173-п, являются необоснованными, следовательно, и ссылка прокурора в апелляционной жалобе на то, что указание на установление конкретных фактических обстоятельств, из которых администрацией сделан вывод о неправомерности ранее вынесенного постановления и ссылки на документы, материалы, подтверждающие правомерность, обоснованность и необходимость отмены постановления №33-п от 09.02.2011 г. не противоречит закону, является несостоятельной.

Судом первой инстанции обоснованно указано, что администрацией не представлено суду доказательств того, что отмененный им ненормативный акт на момент его издания не соответствовал нормам действующего законодательства.

Учитывая изложенное, утверждение градостроительного плана земельного участка не является реализацией полномочий по распоряжению земельным участком (актом по распоряжению этим участком). Поэтому довод прокурора о принятии Администрацией отмененного оспариваемым постановлением муниципального правового акта (постановление от 09.02.2011 № 33-п) с превышением полномочий по мотиву отсутствия у данного органа права распоряжения землями лесного фонда основан на неправильном толковании норм действующего законодательства.

Аналогичная позиция выражена в постановлении Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 28.04.2012 г. по делу №А19-16859/2011.

Судом первой инстанции не установлено каких-либо перечисленных выше оснований, каких-либо исключений, содержащихся в федеральных законах, судом также не установлено.

Таким образом, суд первой инстанции правомерно пришел к выводу, что у Администрации муниципального образования «Катангский район» отсутствовали правовые основания для отмены постановления от 09.02.2011 г. №33-п  при отсутствии обстоятельств, подтверждающих факт нарушения законодательства.

Иные доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, являлись предметом судебной оценки суда первой инстанции, данные доводы проверены и обоснованно отклонены судом, как основанные на неверном толковании норм материального и процессуального права