Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 27.04.2014 по делу n А19-16096/2013. Постановление суда апелляционной инстанции: Отменить решение суда полностью и принять по делу новый судебный акт

лица, участвующие в производстве по делу об административном правонарушении, извещаются или вызываются в суд, орган или к должностному лицу, в производстве которых находится дело, заказным письмом с уведомлением о вручении, повесткой с уведомлением о вручении, телефонограммой или телеграммой, по факсимильной связи либо с использованием иных средств связи и доставки, обеспечивающих фиксирование извещения или вызова и его вручение адресату (часть 1). Место нахождения юридического лица, его филиала или представительства определяется на основании выписки из единого государственного реестра юридических лиц (часть 3).

  Поскольку КоАП Российской Федерации не возлагает на административный орган обязанности извещать, помимо самого юридического лица, привлекаемого к административной ответственности, еще и непосредственно его законного представителя (в данном случае – управляющую организацию в лице ее генерального директора), довод заявителя апелляционной жалобы о ненадлежащем извещении о времени и месте составления протокола об административном правонарушении по этому основанию является несостоятельным в правовом отношении.

  Суд апелляционной инстанции полагает, что ООО «Управляющая компания Мечел-Майнинг» необходимо было уведомлять о времени и месте составления протокола об административном правонарушении в том случае, если бы орган Управление Росреестра к административной ответственности не только ОАО «Коршуновский ГОК», но и его единоличный исполнительный орган, являющийся юридическим лицом (такая возможность предусмотрена частью 9 статьи 2.10 КоАП Российской Федерации). 

  Однако в рассматриваемом случае субъектом административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 КоАП Российской Федерации, является исключительно ОАО «Коршуновский ГОК», в адрес которого и было направлено уведомление от 18 сентября 2013 года, как это предусмотрено частью 3 статьи 25.15 данного Кодекса.

Вместе с тем, указанное уведомление, вопреки выводам суда первой инстанции, не может быть признано надлежащим доказательством извещения Общества о времени и месте составления протокола об административном правонарушении ввиду следующего.

Из взаимосвязанных положений статей 25.1, 25.4 и 28.2 КоАП Российской Федерации следует, что по общему правилу протокол об административном правонарушении должен быть составлен при участии законного представителя юридического лица, привлекаемого к административной ответственности, которому  должна быть предоставлена возможность ознакомиться с материалами административного дела, давать объяснения, представлять доказательства, пользоваться юридической помощью защитника и т.д. В отсутствие законного представителя юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении может быть составлен только в случае, если он извещен в установленном порядке.

В пункте 24 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 года № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП Российской Федерации.

В целях КоАП Российской Федерации законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (часть 2 статьи 25.4 КоАП Российской Федерации).

В рассматриваемом случае протокол об административном правонарушении составлен в отсутствие законного представителя ОАО «Коршуновский ГОК» (действовавшая от его имени на основании доверенности от 1 февраля 2013 года Павлова И.Н. таковым не является). 

В пункте 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 года № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» указано, что при выявлении в ходе рассмотрения дела факта составления протокола об административном правонарушении в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, суду надлежит выяснить, было ли данному лицу сообщено о месте, дате, времени составления протокола и о факте нарушения, в связи с которым составляется протокол.

В качестве единственного доказательства извещения Общества о времени и месте составления протокола об административном правонарушении Управлением Росреестра в материалы дела представлено уведомление от 18 сентября 2013 года, в соответствии с которым ОАО «Коршуновский ГОК» было извещено о проведении проверки соблюдения требований земельного законодательства 11 октября 2013 года в 12 часов 00 минут. В этом же уведомлении Обществу одновременно сообщалось о том, что в случае выявления нарушения будет составлен протокол об административном правонарушении.

Между тем, действующее законодательство и правоприменительная практика разграничивают понятия «уведомление о проведении проверки» и «извещение о времени и месте составления протокола об административном правонарушении».

Так, согласно части 12 статьи 9 Закона № 294-ФЗ в уведомлении о проведении плановой проверки должно быть указано о начале проведения плановой проверки.

В извещении о времени и месте составления протокола об административном правонарушении должны содержаться сведения о месте, дате, времени составления протокола и о факте нарушения, в связи с которым составляется протокол (статья 28.2 КоАП Российской Федерации, пункт 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 года № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях»).

С учетом изложенного, по мнению суда апелляционной инстанции, уведомление от 18 сентября 2013 года, содержащее неопределенное, вероятностное условие («в случае выявления нарушения»), нельзя признать надлежащим доказательством извещения юридического лица о месте и времени составления протокола об административном правонарушении, поскольку в нем должна быть указана не только информация о месте, дате, времени составления протокола об административном правонарушении, но и о факте нарушения, в связи с которым составляется протокол.

Суд апелляционной инстанции полагает, что последнее требование (обязательное информирование о факте нарушения, послужившем основанием для составления протокола об административном правонарушении) направлено на реальное обеспечение предусмотренных статьями 25.1, 25.4 и 28.2 КоАП Российской Федерации гарантий и прав лица, привлекаемого к ответственности, поскольку оно может эффективно воспользоваться ими только в том случае, если будет достоверно знать о том, в чем именно выражено вменяемое ему противоправное деяние.

Между тем, в рассматриваемом случае на момент направления уведомления (18 сентября 2013 года) плановая выездная проверка еще не проводилась и, как следствие, правонарушение еще не было выявлено, в связи с чем Общество, не зная о сути вмененного ему правонарушения (его событии, составе, квалификации), не могло в полной мере реализовать свое право на защиту и иные права, в том числе дать необходимые пояснения и представить доказательства.

При этом КоАП Российской Федерации предусмотрено сразу несколько составов административных правонарушений, так или иначе связанных с нарушением требований земельного законодательства (в частности, статьи 7.1, 7.2, 7.10, 7.16, 8.6, 8.7 и 8.8), в связи с чем указание в уведомлении от 18 сентября 2013 года на возможное выявление нарушения земельного законодательства не может быть признано конкретным и относящимся именно к правонарушению, впоследствии вмененному Обществу.

На основании части 3 статьи 28.1 КоАП Российской Федерации дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, только при наличии поводов, перечисленных в указанной норме, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

В рассматриваемом случае на момент направления уведомления от 18 сентября 2013 года о проведении проверки факт совершения правонарушения выявлен не был. Следовательно, повод к возбуждению дела (составлению протокола об административном правонарушении) отсутствовал.

О том, какие именно нарушения были допущены Обществом, административный орган сам узнал только при составлении акта проверки 11 октября 2013 года. То есть на момент направления Обществу уведомления от 18 сентября 2013 года Управление также не располагало сведениями о наличии нарушений земельного законодательства.

Представитель ОАО «Коршуновский ГОК» Павлова И.В., принимавшая участие при проведении проверки и составлении протокола об административном правонарушении, не является законным представителем Общества, поэтому ее участие в совершении данного процессуального действия (с учетом даты оформления доверенности – 1 февраля 2013 года) не доказывает соблюдение административным органом императивных требований статей 1.6, 25.1, 25.4 и 28.2 КоАП Российской Федерации.

Таким образом, Общество не было извещено надлежащим образом о времени и месте составления протокола об административном правонарушении. Уведомление от 18 сентября 2013 года в силу приведенных выше суждений суда апелляционной инстанции не может быть признано надлежащим доказательством, поскольку содержит информацию как о проведении 11 октября 2013 года плановой выездной проверки, так и о возможном составлении протокола об административном правонарушении. То есть составление протокола поставлено в зависимость от вероятности появления определенного условия (выявления нарушений земельного законодательства), при этом в уведомлении не содержится информации о существе (событии, составе, квалификации) правонарушения.

Направление указанного уведомления (в целях соблюдения требований части 12 статьи 9 Закона № 294-ФЗ) не освобождает административный орган от обязанности надлежащего извещения лица, привлекаемого к ответственности, о времени и месте составления протокола об административном правонарушении.

Кроме того, суд апелляционной инстанции обращает внимание на то, что уведомлением от 18 сентября 2013 года ОАО «Коршуновский ГОК» было извещено о проведении проверки 11 октября 2013 года в 12 часов 00 минут.

Однако из акта проверки следует, что проверка проводилась 11 октября 2013 года с 10 часов 30 минут до 11 часов 30 минут (то есть до 12 часов 00 минут), что могло ввести Общество в заблуждение относительно времени проверки.

Акт проверки и протокол об административном правонарушении составлены в одно и то же время – 11 октября 2013 года в 12 часов 30 минут, что также вызывает сомнение у суда апелляционной инстанции в соблюдении Управлением Росреестра требований действующего законодательства, поскольку протокол об административном правонарушении должен быть составлен после проведения проверки и выявления правонарушения, а не одновременно с составлением акта проверки.

В пункте 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» указано, что нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП Российской Федерации, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело. Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

В постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 3 февраля 2004 года № 12133/03 и от 3 августа 2004 года № 5960/04 указано, что установленный законом порядок применения административного взыскания является обязательным для органов и должностных лиц, рассматривающих дело об административном правонарушении и применяющих взыскание. Несоблюдение этого порядка свидетельствует о том, что взыскание применено незаконно, независимо от того, совершило или нет лицо, привлекаемое к ответственности, административное правонарушение.

Суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что допущенные Управлением Росреестра процессуальные нарушения (в части ненадлежащего извещения Общества о времени и месте составления протокола об административном правонарушении) являются существенными, поскольку лишили ОАО «Коршуновский ГОК» возможности воспользоваться процессуальными правами, предоставленными статьями 25.1, 25.4 и 28.2 КоАП Российской Федерации, в связи с чем являются основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления полностью.

На основании изложенного суд апелляционной инстанции приходит к выводу о необходимости отмены обжалуемого решения суда первой инстанции с принятием нового судебного акта об удовлетворении заявленного Обществом требования.

Разъясняя порядок обжалования настоящего постановления, суд апелляционной инстанции отмечает следующее.

Согласно части 6 статьи 271 АПК Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции, если иное не предусмотрено данным Кодексом.

В соответствии с частью 5.1 статьи 211 АПК Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 02.07.2013 № 186-ФЗ) решение по делу об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности, если за совершение административного правонарушения законом установлено административное наказание только в виде предупреждения и (или) в виде административного штрафа и размер назначенного административного штрафа не превышает для юридических лиц сто тысяч рублей, для индивидуальных предпринимателей пять тысяч рублей, может быть обжаловано в арбитражный суд апелляционной инстанции. Такое решение, если оно было предметом рассмотрения в арбитражном суде апелляционной инстанции, и постановление арбитражного суда апелляционной инстанции, принятое по данному делу, могут быть обжалованы в арбитражный суд кассационной инстанции только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 данного Кодекса.

В