Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 13.04.2014 по делу n А51-30851/2013. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

земельных участков в собственность или в аренду из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, подают в письменной или электронной форме с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе сети "Интернет", включая единый портал государственных и муниципальных услуг, заявления в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 Кодекса. Соответствующее заявление может быть подано через многофункциональный центр (пункт 2).

В указанном в пункте 2 названной статьи заявлении должны быть определены цель использования земельного участка, его предполагаемые размеры и местоположение, испрашиваемое право на землю.

Орган местного самоуправления на основании указанного в пункте 2 настоящей статьи заявления либо обращения исполнительного органа государственной власти, предусмотренного статьей 29 Кодекса, с учетом зонирования территорий в месячный срок со дня поступления указанных заявления или обращения утверждает и выдает заявителю схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории. Заявитель обеспечивает за свой счет выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ и обращается с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета этого земельного участка в порядке, установленном Федеральным законом «О государственном кадастре недвижимости».

Аналогичные положения содержатся в статье 11 Закона Приморского края от 29.12.2003 №90-КЗ «О регулировании земельных отношений в Приморском крае», при этом нормы статьи 11 конкретизируют последовательность действий департамента при рассмотрении обращений о предоставлении земельных участков.

Так, из пунктов 1,3,4 в их совокупности и системной взаимосвязи следует, что при поступившее обращение гражданина в двадцатидневный срок рассматривается на предмет наличия предусмотренных федеральным законодательством оснований для отказа в предоставлении земельного участка в собственность или аренду, и лишь при отсутствии таких оснований департамент обращается в орган местного самоуправления за выдачей заявителю схемы расположения испрашиваемого им земельного участка.

Удовлетворяя заявленные управлением требования, суд первой инстанции не принял во внимание следующее.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что  федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в том числе необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Закреплённый данной нормой запрет распространяется, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Согласно пункту 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции конкуренция - это соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Признаки ограничения конкуренции определены в пункте 17 указанной статьи и включают в себя сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Как разъяснено в пункте 8 постановления Пленума ВАС РФ от 30.06.2008 (далее: Постановление Пленума № 30) «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства», при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Таким образом, в рамках рассматриваемого спора наступление либо возможность наступления негативных последствий для конкуренции на определенном товарном рынке имеет квалифицирующее значение и подлежит доказыванию антимонопольным органом.

В то же время, из протокола и иных материалов дела не усматривается, в чём в данном случае выразилось влияние на конкуренцию действиями департамента, и, следовательно, Коваля А.В.; на условия обращения какого товара (услуги) на соответствующем товарном рынке произошло воздействие со стороны департамента, не установлены участники исследуемого товарного рынка.

Делая в протоколе об административном правонарушении выводы о нарушении Ковалем А.Б. пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, управление сослалось на то, что отказ департамента нарушает установленный статьёй 34 ЗК РФ порядок предоставления земельных участков и мог привести к необоснованному воспрепятствованию осуществлению предпринимателем деятельности на товарном рынке по оказания услуг автостоянки г. Владивостока.

Между тем, осуществление на определенном земельном участке деятельности возможно только после его формирования с соответствующим разрешенным использованием (в данном случае - для размещения автостоянки), и непосредственно связано с правом на данный земельный участок.

В данном случае земельный участок, испрашиваемый предпринимателем, не является объектом гражданского оборота, так как не сформирован, не поставлен на кадастровый учет, и возможность его использования для размещения автостоянки не установлена. Право пользования земельным участком у предпринимателя отсутствует. Доказательства обратного в материалы дела не представлены.

С учетом изложенного, отказ департамента не может повлиять на осуществление предпринимателем деятельности по оказанию услуг временного хранения автотранспорта.

Кроме того, в пункте 10.1 Постановления Пленума № 30 разъяснено, что согласно части 1.2 статьи 28.1 КоАП РФ поводом для возбуждения дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 14.9, 14.31.1-14.33  КоАП РФ, является вступление в силу решения комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства РФ.

В этой связи коллегия принимает во внимание, что в решении от 09.07.2013 по делу № 7/08-2013 комиссия управления пришла к выводу о наличии объективных причин, препятствующих формированию земельного участка предпринимателю на испрашиваемой территории, а также об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства в предоставлении ООО «Гамаюн» земельного участка (т.2, л.д.99). 

Кроме того, из материалов дела не следует, что и предприниматель и ООО «Гамаюн» осуществляют деятельность на одном и том же товарном рынке.

Государственная услуга по предоставлению земельного участка сама по себе не образует товарного рынка, поскольку такая услуга по смыслу статьи 2 Федерального закона от 27.07.2010 №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» представляет собой деятельность по реализации функций соответствующего органа государственной власти при осуществлении отдельных государственных полномочий, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

Согласно статье 3 Федерального закона № 210-ФЗ нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с данным Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 7 Федерального закона № 210-ФЗ органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг.

Соответственно, в отсутствие товарного рынка департамент в лице его руководителя не мог нарушить положения статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В то же время, частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ установлена административная ответственность за совершение действий (бездействия) которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 статьи 14.32 КоАП РФ.

Поскольку доказательства наступления либо возможности наступления негативных последствий для конкуренции на иных товарных рынках управлением не представлено, коллегия приходит к выводу о том, что в действиях должностного лица департамента отсутствует состав правонарушения в области антимонопольного законодательства.

Приходя к данному выводу, судебная коллегия учитывала также и следующее.

Решением Арбитражного суда Приморского края от 17.01.2014 по делу № А51-30747/2013, оставленным без изменения постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 04.04.2014, отказано в удовлетворении требований ИП Миронова А.П. о признании недействительными ответов Департамента земельных и имущественных отношений Приморского края от 18.05.2011 №29/06/02-14/7659, от 30.05.2011 №29/06/02-14/8550 об отказе в предоставлении предпринимателю земельного участка в аренду для целей, не связанных со строительством, и о признании незаконным бездействия департамента в части несвоевременного направления заявления предпринимателя в администрацию г. Владивостока для утверждения и выдачи заявителю схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории.

При этом суд указал, что разрешение спора о праве путем рассмотрения спора публичного характера (о признании недействительными ненормативных актов, решений, действий (бездействия) незаконными) не соответствует целям и задачам судопроизводства и является недопустимым, так как может повлечь серьезное нарушение гражданских прав субъектов предпринимательской деятельности. Заявленные предпринимателем требования суд счел спором о праве ООО «Гамаюн» на земельные участки, переданные ему в аренду.

Суд также установил, что действующие и не оспоренные на момент рассмотрения спора договоры аренды земельных участков имеют самостоятельное правовое значение, в связи с чем факт признания оспариваемых решений и бездействия незаконными в порядке главы 24 АПК РФ сам по себе не может повлечь недействительность договоров аренды, а, значит, и не может восстановить какие-либо права и законные интересы участвующих в деле лиц и обеспечить эффективную защиту их прав.

Таким образом, оценивая по существу законность действий департамента земельных и имущественных отношений Приморского края по отказу ИП Миронову А.П. в предоставлении спорного земельного участка, суд вступившим в законную силу решением установил отсутствие в оспариваемом отказе нарушения действующего законодательства.

Учитывая, что поводом для обращения антимонопольного органа в арбитражный суд послужило решение УФАС по Приморскому краю о признании факта нарушения Департаментом законодательства о конкуренции, судебная коллегия приходит к выводу о том, что антимонопольный орган не доказал наличие в действиях Коваля А.В. состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 14.9 КоАП РФ.

Выводы суда первой инстанции об обратном основаны на неверном применении норм материального права, что по правилам части 1 статьи 270 АПК РФ является основанием для отмены вынесенного судебного акта.

Судебная коллегия также проверила соблюдение процессуальных норм при производстве по делу об административном правонарушении и не установила их нарушения административным органом.

С учётом изложенного, решение суда первой инстанции подлежит отмене, а требования антимонопольного органа о привлечении Коваля А.В. к административной ответственности удовлетворению не подлежат.

Признавая указанное постановление незаконным, суд первой инстанции неправильно применил нормы материального права, что согласно пункту 4 части 1 статьи 270 АПК РФ является основанием для отмены решения.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 28.01.2014  по делу №А51-30851/2013  отменить.

В удовлетворении требования Управления федеральной антимонопольной