Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 11.08.2014 по делу n А51-8591/2014. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

25:20:360101:2199 площадью 9200 +/- 34 кв.м., месторасположение: установлено относительно ориентира, расположенного за пределами участка. Ориентир дом. Участок находится примерно в 13 м. по направлению на северо-запад. Почтовый адрес ориентира: Приморский край, Хасанский район, с. Андреевка, ул. Ключевая, 22. Разрешенное использование: для строительства набережной. Земли населенных пунктов, о чем выдан кадастровый паспорт № 25/00-13-266135.

07.10.2013 за вх. № 7344 ИП Федюшкина А.И, обратилась в Администрацию Хасанского муниципального района с заявлением о предоставлении в аренду земельного участка с кадастровым номером №25:20:360101:2199 площадью 9200+/- 34 кв.м., расположенный в с. Андреевка, примерно в 13 м. по направлению на северо-запад. Почтовый адрес ориентира: Приморский край, Хасанский район, с. Андреевка, ул. Ключевая, 22.

05.12.2013 за вх. № 9031 ИП Федюшкина А.И. повторно обратилась в Администрацию Хасанского муниципального района с требованием принять меры по предоставлению в аренду земельного участка с кадастровым номером №25:20:360101:2199 площадью 9200+/- 34 кв.м., расположенного в с. Андреевка, примерно в 13 м. по направлению на северо-запад. Почтовый адрес ориентира: Приморский край, Хасанский район, с. Андреевка, ул. Ключевая, 22.

В связи с тем, что в адрес Администрации поступило заявление ООО «АйСи» о предоставлении спорного земельного участка, Администрация Хасанского муниципального района письмом от 07.02.2014 № 677 сообщила о необходимости проведения аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка.

Расценив указанное письмо как отказ в предоставлении испрашиваемого земельного участка, предприниматель обратилась в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ граждане, организации  и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в силу статьи 29 Земельного кодекса Российской Федерации осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления, обладающих правом распоряжения землей, в порядке, установленном названным Кодексом.

Статьей 30 Кодекса предусмотрено, что предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: 1) без предварительного согласования мест размещения объектов; 2) с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта установлен пунктом 5 данной статьи и включает в себя:

1) выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 настоящего Кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта;

2) выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета;

3) принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 настоящего Кодекса.

Гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты (пункт 1 статьи 31 Кодекса).

Орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению предусмотренного статьей 29 настоящего Кодекса исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями (пункт 2 статьи 31 Кодекса).

Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны. К данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления схемы расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в соответствии с возможными вариантами их выбора (пункт 5 статьи 31 Кодекса).

В соответствии с пунктом 6 статьи 31 ЗК РФ исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 данного Кодекса, принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта. Решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства (пункт 8 статьи 31 Кодекса), которое принимается в соответствии со статьей 32 ЗК РФ.

Нормами Земельного кодекса РФ, а также законодательными актами, принятыми в его развитие, не установлена безусловная обязанность органов местного самоуправления принять решение о предоставлении участка под строительство при наличии утвержденного акта выбора земельного участка и решения о предварительном согласовании места размещения объекта.

Оценив в соответствии со ст. 71 АПК РФ оспариваемое решение администрации, доводы сторон и представленные в материалы дела документы по правилам, установленным для суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции считает, что основания для удовлетворения заявленных требований отсутствуют в силу следующего.

При оценке обоснованности заявленных необходимо принимать во внимание, что Земельный кодекс Российской Федерации предусматривает использование земельных участков согласно их целевому назначению, принадлежности к той или иной категории и разрешенному использованию.

Так, статья 1 Земельного кодекса Российской Федерации, определяя основные принципы земельного законодательства, предусматривает, что земли делятся по целевому назначению на категории, правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территории и требованиями законодательства. Этот принцип развивается в статье 7 Кодекса, уточняющей, что использование земли производится в соответствии с установленным для них целевым назначением с учетом принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования земель.

То есть основное значение для рассмотрения по существу заявления о предоставлении земельного участка имеют сведения о том, каким образом заявитель будет использовать испрашиваемый земельный участок. Аналогичная позиция изложена в постановлении Президиума ВАС РФ от 06.04.2010 N 16158/09.

Коллегией суда апелляционной инстанции из материалов дела установлено, что земельный участок с кадастровым номером 25:20:360101:2199 сформирован по заявлению предпринимателя Федюшкиной А.И. для строительства набережной. Предприниматель планирует использовать испрашиваемый им земельный участок под организацию зоны отдыха.

Из пункта 1 статьи 6 Водного кодекса, следует, что поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водным объектами общего пользования, то есть общедоступными водными объектами.                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                

Согласно части 6 указанной статьи полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования. Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет 20 метров, за исключением береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем 10 километров, ширина береговой полосы которых составляет 5 метров.

В части 8 статьи 6 Водного кодекса предусмотрено право каждого гражданина пользоваться (без использования механических транспортных средств) береговой полосой водных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них, в том числе для осуществления любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств.

Согласно подпункту 12 пункта 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, территории общего пользования – территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары).

Материалы дела, в том числе схема расположения земельного участка, кадастровый паспорт,  свидетельствуют, о том, что спорный земельный участок расположенный в границах береговой полосы водного объекта, является территорией общего пользования

Таким образом, в результате планируемого предпринимателем строительства набережной на береговой полосе водного объекта должен быть создан объект частной собственности. Принимая во внимание правовой режим использования береговой полосы, строительство такого объекта на земельном участке общего пользования противоречит статье 6 Водного кодекса.

Кроме того, набережная представляет собой сооружение, окаймляющее береговую линию моря, реки.

Согласно пояснений предпринимателя, целью истребования земельного участка является обустройство, облагораживание русла реки и берегов, создание надлежащих условий для полноценного отдых граждан. То есть фактически, предприниматель намерена осуществить благоустройство территории общего пользования.

При этом согласно подпункту 25 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация благоустройства и озеленения территории городского округа относится к вопросам местного значения городского округа.

В силу подпункта 1 пункта 1, подпункта 11 пункта 2 статьи 50 указанного Федерального закона имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения, может находиться в собственности муниципальных образований.

Учитывая фактические обстоятельства настоящего дела, не опровергнутые предпринимателем, принимая во внимание, что организация набережной по существу представляет собой благоустройство территории общего пользования, а само благоустройство является лишь деятельностью по обслуживанию земельного участка и не может быть его самостоятельным целевым назначением, предоставление спорного земельного участка для испрашиваемых целей не представляется возможным.

Поскольку организация и использование зоны отдыха (набережной) по ее прямому назначению не является предпринимательской деятельностью, оспариваемое решение администрации не нарушает прав заявителя в области предпринимательской или иной экономической деятельности.

Пояснения предпринимателя о том, что экономической целью испрашивания земельного участка является размещение павильонов для отдыха граждан, шезлонгов, лавочек и т.д., отклоняются апелляционным судом, так как фактически поименованные объекты представляют собой элементы благоустройства.

Кроме того,  различные цели использования земельного участка предъявляют различные требования к его формированию.

Судебная коллегия принимает во внимание, что данное  обстоятельство не было положено в обоснование оспариваемого решения  Администрации Хасанского муниципального района, изложенного в письме от 07.02.2014 № 677. Однако в соответствии со статьей 198 АПК РФ для признания ненормативного акта, решения органа