Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 14.04.2015 по делу n А59-5605/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК),Возвратить госпошлину (ст.104 АПК)

Пятый арбитражный апелляционный суд

ул. Светланская, 115, г. Владивосток, 690001

тел.: [phone], факс [phone]

http://5aas.arbitr.ru/

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

г. Владивосток                                                  Дело

№ А59-5605/2014

15 апреля 2015 года

Резолютивная часть постановления оглашена 13 апреля 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 15 апреля 2015 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Е.Н. Номоконовой,

судей Н.Н. Анисимовой, С.В. Гуцалюк,

при ведении протокола секретарем судебного заседания И.В. Ауловой,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «РОССТРОЙ-БЕТОН»,

апелляционное производство № 05АП-2346/2015

на определение от 29.01.2015

судьи В.Н. Джавашвили

по делу № А59-5605/2014 Арбитражного суда Сахалинской области

по заявлению общества с ограниченной ответственностью «РОССТРОЙ-БЕТОН» (ИНН 6501185410, ОГРН 1076501007131, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 02.08.2007)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (ИНН 6501026378, ОГРН 1026500532321, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 01.11.2002)

о признании недействительным приказа от 13. 11. 2014 № 139,

при участии: извещённые надлежащим образом стороны в суд не явились,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью «РОСТРОЙ - БЕТОН» (далее – ООО «РОССТРОЙ-БЕТОН», общество) обратилось в Арбитражный суд Сахалинской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (далее - Управление, антимонопольный орган) о признании недействительным приказа от 13.11.2014 № 139 «О проведении внеплановой выездной проверки».

Определением арбитражного суда от 29.01.2015 производство по делу прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Не согласившись с указанным судебным актом, общество обжаловало его в апелляционном порядке. В обоснование жалобы апеллянт указывает, что оспариваемым ненормативным правовым актом на него необоснованно возложены обязанности, вытекающие из факта назначения проверки в отношении общества, в том числе по предоставлению информации и документов. Считает, что оспариваемый приказ Управления обладает всеми признаками ненормативного правового акта и как нарушающий права и законные интересы общества может быть оспорен в суде.

От антимонопольного органа в суд апелляционной инстанции поступил отзыв на апелляционную жалобу. Возражая против её удовлетворения, Управление считает доводы жалобы необоснованными, ссылаясь на наличие у него как уполномоченного органа государственной власти необходимых для принятия приказа полномочий, а также соответствие оспариваемого решения по форме и содержанию требованиям действующего законодательства. Дополнительно ходатайствует о рассмотрении дела в отсутствие представителя Управления.

Стороны, надлежащим образом извещённые о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, явку представителей в судебное заседание не обеспечили, в связи с чем суд с учётом ходатайства Управления о рассмотрении дела в его отсутствие на основании статей 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации провёл судебное заседание в отсутствие представителей указанных лиц.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Из материалов дела судебной коллегией установлено следующее.

Приказом и.о. руководителя УФАС по Сахалинской области от 13.11.2014 № 139 «О проведении внеплановой выездной проверки» на основании пункта 11 части 1 статьи 23, статей 24, 25, 25.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции, Закон № 135-ФЗ) решено провести внеплановую выездную проверку в отношении ООО  «Росстрой-Бетон»; сформирована инспекция для проведения проверки (пункт 2),  установлены цели и задача проверки (пункт 3), определен предмет проверки (пункт 4), период проверки (пункт 5), правовые основания проверки (пункт 6), перечень мероприятий по контролю (пункт 7).

Из пункта 6 приказа УФАС по Сахалинской области от 13.11.2014 №139 следует, что основанием для проведения проверки явилось поручение Федеральной антимонопольной службы от 30.09.2014 № КА/393582/14 «О проведении дополнительного расследования по выявлению причин высокой стоимости товарного бетона и песка на территории Сахалинской области», установление доминирующего положения в продуктовых границах услуг реализации (поставки) железобетонных изделий – блоки стеновые крупные (включая блоки стен подвалов) из тяжелого цементного бетона в географических границах Сахалинской области.

Не согласившись с указанным приказом антимонопольного органа, общество обратилось с заявлением в арбитражный суд, который прекратил производство по делу определением от 29.01.2015 в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном статьями 268, 272 АПК РФ, правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе и в отзыве на неё, суд апелляционной инстанции считает определение арбитражного суда первой инстанции от 29.01.2014 о прекращении производства не подлежащим отмене в связи со следующим.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

В соответствии с частью 1 статьи 27 АПК РФ арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской деятельности.

В силу пункта 3 части 1 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Пунктом 2 статьи 29 АПК РФ установлена подведомственность арбитражному суду дел об оспаривании ненормативных правовых актов, в том числе, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Порядок производства по делам об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации регулируется главой 24 АПК РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Под ненормативным актом государственного органа, который в силу статьи 198 АПК РФ может быть признан судом недействительным, понимается документ властно-распорядительного характера, содержащий обязательные предписания, распоряжения, и влекущий юридические последствия для лица, в отношении которого он вынесен.

 При этом, согласно правовой позиции, изложенной Конституционным Судом Российской Федерации в определении от 05.11.2002 № 319-О, при определении характера оспариваемого заявителем акта органа государственной власти суды не вправе ограничиваться формальным установлением того, кому адресован обжалуемый акт, а обязаны выяснить, затрагивает ли он права лица, в отношении которого он вынесен, соответствует ли законодательству, и должны в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав, - иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит статье 46 Конституции Российской Федерации.

Из содержания оспариваемого обществом приказа Управления от 13.11.2014 № 139 следует, что он издан в отношении ООО  «Росстрой-Бетон». Указанным приказом должностным лицам УФАС по Сахалинской области предписано провести внеплановую выездную проверку, установлены предмет, цели и задачи проверки; перечислены мероприятия, которые необходимо провести уполномоченным лицам.

В соответствии со статьёй 22 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции) Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, в том числе осуществляющим функцию по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства непосредственно и через свои территориальные органы.

В силу пункта 11 часть 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган при осуществлении своих полномочий проводит проверку соблюдения антимонопольного законодательства некоммерческими организациями, получает от них необходимые документы и информацию, объяснения в письменной или устной форме в установленном законодательством Российской Федерации порядке, обращается в органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, с просьбой о проведении оперативно-розыскных мероприятий.

Как следует из части 1 статьи 25.1 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган вправе проводить плановые и внеплановые проверки. Некоммерческие организации подлежат проверке исключительно в части соблюдения ими положений статей 10, 11, 14 - 17.1, 19 - 21 Закона о защите конкуренции при осуществлении ими предпринимательской деятельности или координации экономической деятельности других хозяйствующих субъектов.

Основанием для проведения внеплановой проверки является, в том числе, обнаружение антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства (пункт 5 части 4 статьи 25.1 Закона о защите конкуренции).

Проверка проводится в соответствии с приказом руководителя антимонопольного органа (часть 6 статьи 25.1 Закона о защите конкуренции).

Приказ антимонопольного органа как органа государственного контроля (надзора) о проведении проверки является основанием для проведения проверки. С момента ознакомления с приказом юридическое лицо, в отношении которого назначена проверка, обязано исполнять возложенные на него Закона о защите конкуренции обязанности (обеспечить присутствие при проверке должностных лиц, предоставить проверяющим лицам возможность ознакомления с документами, обеспечить доступ проверяющих лиц на территорию, в здания и помещения и т.д.). Неисполнение указанных обязанностей в силу статьи 25.4 указанного Закона влечёт установленную законодательством Российской Федерации ответственность.

Согласно пункту 2 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражным судам подведомственны дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов государственной власти Российской Федерации, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Судом первой инстанции обоснованно учтено, что в оспариваемом приказе не устанавливается факт нарушения обществом антимонопольного законодательства и не предопределяется конкретный нарушитель, антимонопольным органом не выносится обязательное для исполнения обществом предписание.

Издавая приказ, антимонопольный орган в предусмотренном законом порядке оформляет проведение проверки соблюдения антимонопольного законодательства в целях осуществления функций, возложенных на него статьей 22 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Пункт 1.1 Приказа ФАС России от 25.05.2012 N 340  "Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства Российской Федерации" (далее: Приказ № 340)  также возложил на антимонопольную службу государственную функцию по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства Российской Федерации.

К обязанностям должностных лиц при осуществлении государственного контроля Приказ № 340 относит, в том числе, проведение проверки на основании приказа руководителя антимонопольного органа (пункт 1.6 Приказа № 340).

Таким образом, рассмотрение заявленных обществом требований по существу означало бы ограничение прав антимонопольного органа на осуществление возложенной на него государственной функции, что к полномочиям арбитражного суда не отнесено.

Указанный приказ не влечет каких-либо негативных последствий для лица, которому оно выдано. Нарушение либо отсутствие нарушения антимонопольного законодательства устанавливается непосредственно в ходе рассмотрения дела, по итогам которого антимонопольный орган принимает соответствующее решение.

При таких обстоятельствах оспариваемый приказ антимонопольного органа не может быть предметом самостоятельного судебного обжалования, поскольку является процессуальным документом, принятым в рамках рассмотрения жалобы участника размещения заказа, и издан во исполнение государственной функции антимонопольного органа по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства.

В то же время, отсутствие возможности обжаловать данный приказ в арбитражном суде не ограничивает общество в его праве на получение судебной защиты по результатам рассмотрения дела антимонопольным органом, а также по обжалованию решения антимонопольного органа, принятого по итогам такого рассмотрения, в том числе с учетом оценки законности приказа № 139 от 13.11.2014.

 Именно такая правовая позиция приведена в Определении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.04.2014 № 3304/14, Определении Верховного Суда Российской Федерации от 19.01.2015 № 302-КГ14-6859.

Учитывая