Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 06.09.2009 по делу n  07АП-5547/09. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

СЕДЬМОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

634050, г. Томск, ул. Набережная реки Ушайки, 24.

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

г. Томск                                                               Дело №  07АП - 5547/09

07.09.2009 года

Резолютивная  часть  объявлена 02.09.2009 года.

Полный  текст  постановления   изготовлен  07.09.2009 года.

       Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Залевской Е. А.,  

судей: Ждановой Л.И., Кулеш Т.А.,

при ведении протокола судебного заседания судьёй Кулеш Т.А.,

при участии  представителей:

от заявителя  Кемеровского  городского  Совета  народных депутатов - Салдаевой Т.В. по доверенности от 12.01.2009г., Демидовой С.А. по доверенности от 12.01.2009г.,

от заинтересованного лица  Управления Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области - Лисиной А.С. по доверенности от 10.10.2008г.,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Кемеровского городского Совета народных депутатов на решение Арбитражного суда Кемеровской области от 11.06.2009г. по делу №  А27-4220/2009-5 по заявлению Кемеровского городского Совета народных депутатов к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области о признании решения недействительным,

УСТАНОВИЛ:

Кемеровский городской Совет народных депутатов (далее по тексту – Совет народных депутатов) обратился в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области (далее по тексту - УФАС по КО, антимонопольный орган) о признании недействительным решения от 13.01.2009г. №11/39 о признании Кемеровского Совета народных депутатов нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона №135-Ф3 от 26.07.2006 «О защите конкуренции» Управления Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области и предписания № 11/40 от 13.01.2009г. об устранении допущенных нарушений антимонопольного законодательства.

 Решением Арбитражного суда Кемеровской области от 11.06.2009г. заявленное требование оставлено без удовлетворения.

Полагая решение суда первой инстанции необоснованным, Совет народных депутатов обратился с апелляционной жалобой в  Седьмой  арбитражный  апелляционный  суд,  просит отменить решение суда первой инстанции и  принять по  делу  новый  судебный  акт.

В обоснование  жалобы  указывает, что  УФАС по КО, указывая в предписании на обязательность исключения пункта 6.1.5 постановления городского Совета, вмешивается в законодательной процесс, не являясь субъектом права законодательной инициативы   не обладая полномочий по изменению нормативных правовых актов.

Муниципальное учреждение не осуществляет предпринимательской деятельности, направленной на извлечении прибыли, поэтому не находится в преимущественном положении с хозяйствующими субъектами, работающими на рынке того или иного товара, не составляют им конкуренцию, поскольку осуществляют специальные публичные функции.

Подробно  доводы    жалобы  изложены  в  письменном виде.

УФАС по КО в  отзыве на апелляционную жалобу возражает против  её  доводов и указывает, что  выдача антимонопольным органом предписания органу местного самоуправления обязательных для исполнения предписаний об отмене или изменении правовых актов не относится к законотворческому процессу, а относится к полномочиям антимонопольного органа по прекращению нарушений антимонопольного  законодательства, прямо предусмотренных п.п. «а» п. 3 ч. 1 ст. 23 Федерального закона «О защите конкуренции».

Муниципальное образование вправе осуществлять предпринимательскую деятельность и самостоятельно осуществлять имущественные права в отношении объектов гражданских прав, в том числе, полученных бюджетным учреждением от деятельности, приносящей доходы. Следовательно, муниципальное учреждение относится хозяйствующим субъектам, на деятельность которых распространяется  антимонопольное законодательство.

Подробно  доводы  отзыва на  жалобу  изложены  в  письменном виде.

В судебном заседании при рассмотрении дела  в  апелляционном порядке представители сторон поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе и отзыве на жалобу.

Законность и обоснованность судебного акта арбитражного суда первой инстанции проверена Седьмым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ, в полном объёме в пределах доводов, изложенных в апелляционной жалобе.

Как следует из материалов дела, на основании поручения УФАС по КО была проведена проверка действующих на территории Кемеровской области нормативных правовых актов о предоставлении налоговых льгот на предмет соответствия требованиям антимонопольного законодательства.

13.01.2009г. по результатам проверки принято решение №11/39 согласно которому Совет народных депутатов признан антимонопольным органом нарушившим требования части 1 статьи 15 ФЗ №135 от 26.07.2006 «О защите конкуренции» и вынесено предписание от 13.01.2009г. №11/40, согласно которому Совету народных депутатов предложено в срок до 23.02.2009г. устранить допущенное нарушение антимонопольного законодательства, путем исключения из Постановления № 263 от 30.09.2005г. пункта 6.1.5.

Полагая решение и предписание незаконными, Совет народных депутатов обжаловал их в  арбитражный суд.

Суд первой инстанции, принимая решение об отказе в удовлетворении заявления, исходил из того, что   антимонопольный  орган  сделал  правильный  вывод  о  том, что в данном случае Советом народных депутатов нарушен принцип индивидуальности налоговой льготы, так как льгота по земельному налогу предоставлена не категории налогоплательщиков, а учреждениям, финансируемым из бюджета города Кемерово.

Заслушав представителей  лиц, участвующих в  деле, исследовав  материалы дела,  изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, апелляционная инстанция  не  находит  оснований  для  отмены  или  изменения судебного решения.

Частью 3 ст. 23 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что управление выдает федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам, за исключением случаев, установленных п. 4 данной статьи, обязательные для исполнения предписания, в частности о прекращении нарушений антимонопольного законодательства.

В силу пункта 11 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008г. № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» (далее - постановление Пленума ВАС РФ № 30): в силу пункта 3 части 1 статьи 23 Закона № 135-ФЗ антимонопольный орган вправе выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам, за исключением случаев, установленных пунктом 4 этой части, обязательные для исполнения предписания, предусмотренные данным пунктом.

Статьей 34 Федерального закона № 131-Ф3 от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В соответствии пунктом 4 статьи 12 Налогового кодекса Российской Федерации земельный налог устанавливается Налоговым кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов поселений (муниципальных районов), городских округов о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих поселений (межселенных территориях), городских округов, если иное не предусмотрено пунктом 7 настоящей статьи.

Согласно пункту 1 статьи 56 Налогового кодекса Российской Федерации льготами по налогам и сборам признаются предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков и плательщиков сборов предусмотренные законодательством о налогах и сборах преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками или плательщиками сборов, включая возможность не уплачивать налог или сбор либо уплачивать их в меньшем размере. Нормы законодательства о налогах и сборах, определяющие основания, порядок и условия применения льгот по налогам и сборам, не могут носить индивидуальный характер.

Из материалов дела следует, что пунктом 6.1.5 Постановления Кемеровского городского Совета народных депутатов от 30.09.2005г. № 263 (с изменениями и дополнениями) льгота по уплате земельного налога (возможность не уплачивать налог), установлена для бюджетных учреждений, созданных органами местного самоуправления, финансируемых из бюджета города Кемерово и находящихся на территории города Кемерово.

Согласно части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006г. № 135-Ф3 «О защите конкуренции» федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Суд первой инстанции правильно  указал, что, само по себе установление налоговой льготы является налоговым преимуществом, которое ставит в неравное положение с иными налогоплательщиками лиц, получивших налоговую льготу, пришел к выводу о том, что установление налоговых льгот по указанным принципам незаконно, так как в нарушение положений статьи 3, 56   Налогового кодекса Российской Федерации предоставляет налоговые преимущества не отдельным категориям налогоплательщиков, а лишь учреждениям, финансируемым из бюджета города и созданных органами местного самоуправления.

Следовательно, установив льготу по земельному налогу, Кемеровский городской Совет народных депутатов необоснованно предоставил налоговые преференции бюджетным учреждениям, финансируемым из бюджета города Кемерово, так как указанные преимущества поставлены в зависимость от источника финансирования учреждений и способа создания этих учреждений (созданные органами местного самоуправления).

Кемеровский Совет народных депутатов, приняв Постановление от 30.09.2005г. № 263 «об установлении и введении в действие на территории города Кемерово земельного налога» в части установления льгот по уплате налога бюджетным учреждениям, созданным органами местного самоуправления и финансируемым из местного бюджета, необоснованно предоставил хозяйствующим субъектам - бюджетным учреждениям - преимущества (налоговую льготу, ставящую их в преимущественное положение) по отношению к другим хозяйствующим субъектам (налогоплательщикам в зависимости от формы собственности, организационно-правовой формы, источника финансирования),что недопустимо  и  привело к созданию неравных условий деятельности хозяйствующих субъектов, работающих на одном товарном рынке, и как следствие к ограничению конкуренции.

Кемеровский Совет народных депутатов, таким  образом,  необоснованно предоставил хозяйствующим субъектам - бюджетным учреждениям - преимущества (налоговую льготу, ставящую их в преимущественное положение) по отношению к другим хозяйствующим субъектам (налогоплательщикам в зависимости от формы собственности, организационно-правовой формы, источника финансирования), не являющимся бюджетными учреждениями.

Апелляционный суд отклоняет довод апелляционной жалобы о том, что УФАС по КО, указывая в предписании на обязательность исключения пункта 6.1.5 постановления городского Совета, вмешивается в законодательной процесс, не являясь субъектом права законодательной инициативы не обладая полномочий по изменению нормативных правовых актов.

В соответствии с ч. 1 ст. 77 Федерального закона от 03.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы прокуратуры Российской Федерации и другие уполномоченные  федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами «сетного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.

Указанная норма федерального закона не устанавливает изъятий в части осуществления уполномоченными органами надзора и контроля за исполнением отдельными органами местного самоуправления федеральных законов.

Согласно ст. 22 Федерального закона «О защите конкуренции» основными функциями, выполняемыми антимонопольным органом, являются, в том числе, обеспечение государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства органами местного самоуправления, выявление нарушений антимонопольного законодательства, принятие мер по прекращению нарушений антимонопольного законодательства.

Как указано в п.п. «а» п. 3 ч. I ст. 23 Федерального закона «О защите конкуренции» к полномочиям антимонопольного органа относится, в том числе, выдача органам местного самоуправления обязательных для исполнения предписаний об отмене или изменении актов» нарушающих антимонопольное законодательство.

Нормы ст. 23 Федерального закона «О защите конкуренции» не исключают представительные органы местного самоуправления из числа органов местного самоуправления, которым антимонопольный орган вправе выдавать обязательные для исполнения предписания,

Выдача антимонопольным органом представительному органу местного самоуправления обязательных для исполнения предписаний об отмене или изменении правовых актов не является «законотворческим процессом» (как указывает Кемеровский городской Совет народных депутатов).

Порядок принятия правовых актов органов местного самоуправления определен ч. 33 ст. 35, ч. 3 ст. 43, ст. 46 и ст. 47 Федерального закона от 03.1.0.2003 № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», указанный процесс включает