Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 31.01.2010 по делу n 07АП-10644/09. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

СЕДЬМОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

634050, г. Томск, ул. Набережная реки Ушайки 24.

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

г. Томск                                                                                                       Дело № 07АП-10644/09

Резолютивная часть постановления объявлена 26 января 2010 г.

Полный текст постановления изготовлен 01 февраля 2010 г.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего      Т. А. Кулеш

судей:                                    Л. И. Ждановой

М. Х. Музыкантовой,

при ведении протокола судебного заседания судьей Л. И. Ждановой,

при участии:

от заявителя: Овчаренко И. Г. по доверенности от 19.11.2009 г.,

от заинтересованного лица: без участия, извещено,

от третьего лица: Муниципальное учреждение «Управление «Единое окно» Администрации города Бийска» - Овчаренко И. Г. по доверенности от 19.03.2009 г.,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Алтайскому краю

на решение Арбитражного суда Алтайского края от 26.10.2009 года по делу № А03-10805/2009 (судья М. В. Старцева)

по заявлению Администрации города Бийска к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Алтайскому краю о признании незаконными решения и предписания от 23.06.2009 года,

УСТАНОВИЛ:

Администрация города Бийска (далее – заявитель, Администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Алтайскому краю (далее – заинтересованное лицо, Управление, антимонопольный орган) от 23.06.2009 г. № 37-ФАС 22-ОВ/06-09.

Решением Арбитражного суда Алтайского края  от 26.10.2009 г. заявленные требования были удовлетворены.

Не согласившись с данным решением суда, Управление обратилось в арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований.

В обоснование апелляционной жалобы Управление указывает, что Муниципальное учреждение «Управление «Единое окно» Администрации города Бийска» (далее – Учреждение) является хозяйствующим субъектом, поскольку осуществляет деятельность, приносящую доход, в то время как не допускается совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов.

Также Управление указывает на необоснованное применение судом первой инстанции положений пункта 7 части 1 статьи 55 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ). Кроме того, неверно применены судом пункты 14, 15 Положения об информационном обеспечении градостроительной деятельности, утвержденного постановлением Правительства РФ от 09.06.2006 г. № 363, (далее – Положение).

В своем отзыве на апелляционную жалобу Администрация не согласилась с доводами Управления.

В судебном заседании представитель Администрации и третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, - МУ «Управление «Единое окно» Администрации города Бийска» возражали против удовлетворения апелляционной жалобы, считают решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Управление, извещенное надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, явку своего представителя не обеспечило.

В соответствии со статьей 156 АПК РФ суд апелляционной инстанции считает возможным рассмотреть дело в отсутствие заинтересованного лица.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителя заявителя и третьего лица, проверив в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса РФ законность и обоснованность решения суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

23.06.2009 г. УФАС по Алтайскому краю принято решение о признании действий администрации г. Бийска Алтайского края, выразившихся в издании муниципальных правовых актов, позволяющих МУ «Управление «Единое окно» администрации города Бийска» совмещать функции хозяйствующего субъекта (пункты 2.4; 2.4.1; 2.4.2; 2.4.4; 2.4.5; 2.4.6; 2.4.7; 2.4.8 Положения о муниципальном учреждении «Управление «Единое окно» администрации г. Бийска», утвержденного постановлением администрации города Бийска № 27 от 18.01.2008; пункты 4, 5 постановления администрации города Бийска № 967 от 03.06.2008 г. «Об утверждении цен на работы, выполняемые муниципальным учреждением «Управление «Единое окно» администрации города Бийска»; пункт 1 распоряжения администрации города Бийска № 817-р от 09.07.2008 г.) и функции органа местного самоуправления (пункты 2.1.2.; 2.1.8.2; 2.2.1; 2.2.4; 2.2.5 Положения о муниципальном учреждении «Управление «Единое окно» администрации города Бийска», утвержденного постановлением администрации города Бийска № 27 от 18.01.2008 г.), противоречащими части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ).

Также Управлением в отношении администрации города Бийска вынесено предписание от 23.06.2009 г. № 37-ФАС 22-ОВ/06-09 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства в срок до 25.08.2009 г. путем приведения в соответствие требованиям антимонопольного законодательства постановления от 03.06.2008 г. № 967 «Об утверждении цен на работы, выполняемые МУ «Управление «Единое окно» администрации города Бийска»; постановления от 18.01.2008 г. № 27 «Об утверждении положения о муниципальном учреждении «Управление «Единое окно» администрации города Бийска»; распоряжения администрации города Бийска № 817-р от 09.07.2008 г.

Считая решение и  предписание  антимонопольного органа незаконными, Администрация оспорила их в судебном порядке.

Принимая обжалуемое решение, суд первой инстанции исходил из того, что предоставление гражданам и юридическим лицам в пользование материалов соответствующих фондов на платной основе не означает, что орган местного самоуправления осуществляет деятельность, направленную на извлечение прибыли как хозяйствующий субъект.

Антимонопольным органом в оспариваемом решении не приведены доказательства незаконности осуществления деятельности МУ «Управление «Единое окно» администрации города Бийска».

Арбитражный апелляционный суд поддерживает выводы суда первой инстанции, в связи  с чем, отклоняет доводы апелляционной жалобы, при этом исходит из следующего.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ (реакция, действовавшая в спорный период) запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».

При квалификации действий Администрации по части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ антимонопольный орган руководствовался понятием хозяйствующего субъекта, установленным пунктом 5 статьи 4 Закона № 135-ФЗ, согласно которому хозяйствующий субъект – индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.

Согласно пункту 1.1 Положения о муниципальном учреждении «Управление «Единое окно» администрации города Бийска», утвержденного постановлением Администрации города Бийска № 27 от 18.01.2008 г., данное учреждение является структурным подразделением Администрации.

Из Положения следует, что МУ «Управление «Единое окно» администрации города Бийска»  осуществляет оказание услуг физическим и юридическим лицам за плату.

При этом полученный МУ «Управление «Единое окно» администрации города Бийска» от оказания платных услуг доход является доходом местного бюджета, распоряжение которым производится в соответствии с нормами бюджетного законодательства.

Пунктом 1 статьи 41 Бюджетного кодекса РФ установлено, что к доходам бюджетов относятся налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления.

В силу пункта 3 статьи 41 Бюджетного кодекса РФ к неналоговым доходам бюджетов относятся доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах.

Таким образом, доходы, получаемые от оказания платных услуг МУ «Управление «Единое окно» администрации города Бийска» в соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 55 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее – Закон № 131-ФЗ) являют­ся доходами местного бюджета.

Решением Думы города Бийска № 59 от 17.12.2008 г. «О бюджете города на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» установлено, что средства, полученные МУ «Управление «Единое окно» администрации города Бийска» от оказания платных услуг, в полном объеме зачисляются в доход бюджета города.

На основании данного решения Учреждение перечисляет 100 % полученных средств от оказания платных услуг в городской бюджет.

Указанное обстоятельство подтверждается Балансом главного распорядителя, распорядителя, по­лучателя бюджетных средств, главного администратора, администратора доходов бюджета от 01.01.2009 г., согласно которому все денежные средства от данных услуг поступают в город­ской бюджет.

Ссылка антимонопольного органа на статью 161 Бюджетного кодекса РФ не опровергает выводов суда первой инстанции, поскольку оказание Учреждением платных услуг не свидетельствует о получении им дохода в смысле пункта 5 статьи 4 Закона № 135-ФЗ, а является лишь компенсацией затрат бюджетного учреждения на оказание таких услуг.

Кроме платности услуг антимонопольным органом не представлено доказательств для вывода о совмещении Учреждением функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующего субъекта.

В связи с чем, является обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что единственным критерием, по которому Управление разграничивает функции органа местного самоуправления и хозяйствующего субъекта, является платность исполнения обязанностей.

Ссылка антимонопольного органа на перечень работ, выполняемых Учреждением по оформлению документов на право пользования земельными участками на территории г. Бийска и их стои­мость, не свидетельствуют о нарушении Администрацией части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ запрещено совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации.

Суд первой инстанции, принимая обжалуемое решение, установил наличие у Учреждения в соответствии с федеральными законами и постановлениями Правительства РФ права на осуществление своих функций за плату.

Пунктом 7 части 1 статьи 55 Закона № 131-ФЗ установлено, что к собственным доходам местных бюджетов относятся, в том числе часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов.

Таким образом, федеральным законом предусмотрена возможность оказания органом местного самоуправления платных услуг.

Довод апеллянта о том, что пункт 7 части 1 статьи 55 Закона № 131-ФЗ не подлежит применению в настоящем случае, подлежит отклонению, поскольку основан на предположениях.

Кроме того, отсутствие конкретизации полномочий органов местного самоуправления в указанной норме, на которое ссылается Управление, восполняется в иных нормативных правовых актах, таких как Земельный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, Федеральным законом от 18.03.2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве», Федеральным законом от 26.12.1995 г. № 209-ФЗ «О геодезии и картографии», Постановлением Правительства РФ № 273 от 28.03.2000 г.

Так, Земельным кодексом РФ устанавливается обязанность физических и юридических лиц по оплате работ, связанных с выбором земельного участка, предварительным согласованием места размещения объекта, с предоставлением земельного участка для строительства.

Ссылка апеллянта на пункт 9 статьи 31 Земельного кодекса РФ не опровергает указанные выводы.

Согласно пункту 9 статьи 31 Земельного кодекса РФ в случае признания в судебном порядке недействительным решения о предварительном согласовании места размещения объекта исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса и принявшие такое решение, возмещает гражданину или юридическому лицу расходы, понесенные ими в связи с подготовкой документов, необходимых для принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта.

Таким образом, на стадии предварительного согласования места размещения объекта гражданин или юридическое лицо несут расходы, связанные с подготовкой документов для принятия решения о согласовании.

Возмещение таких расходов осуществляется органом местного самоуправления только в случае признания в судебном порядке недействительным решения о предварительном согласовании места размещения объекта.

Следовательно, законное решение о предварительном согласовании места размещения объекта не влечет обязанности возместить расходы гражданину или юридическому лицу.

Довод апеллянта о том, что картографо-геодезический фонд г. Бийска не наделен статусом ведомственного картографо-геодезического фонда, судом апелляционной инстанции отклоняется как необоснованный.

Пунктом 4 статьи 9 Федерального закона от 26.12.1995 г. № 209-ФЗ «О геодезии и картографии» установлено, что за пользование материалами и данными государственного картографо-геодезического фонда Российской Федерации взимается плата, включающая в себя затраты на создание, хранение и доставку указанных материалов и данных, услуги по их подбору, услуги по изготовлению копий.

Федеральный закон № 209-ФЗ «О геодезии и картографии» принят в 1995 г. В настоящее время имеется ряд нормативных правовых актов, позволяющих и обязывающих органам местного самоуправле­ния взимать