Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 03.02.2010 по делу n 07АП-10864/09. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

СЕДЬМОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

634050, г. Томск, ул. Набережная реки Ушайки, 24

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

г. Томск                                                                                                         Дело № 07АП-10864/09

04 февраля 2010 г.

Резолютивная часть постановления объявлена 28 января 2010 г.

Полный текст постановления изготовлен 04 февраля 2010 г.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Бородулиной И.И.

судей Кривошеиной С.В., Усаниной Н.А.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Чиченковой Ю.А.

при участии: без участия,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Департамента труда и занятости населения Новосибирской области

на решение Арбитражного суда Новосибирской области

от 11.11.2009 года по делу № А45-16273/2009 (судья Куст Л.П.)

по заявлению Департамента труда и занятости населения Новосибирской области

к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Новосибирской области

о признании недействительным представления,

У С Т А Н О В И Л:

Департамент труда и занятости населения Новосибирской области (далее по тексту – Департамент, заявитель, апеллянт) обратился в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением о признании недействительным представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Новосибирской области (далее по тексту – Управление) от 11.06.2009 № 51-08/05-14/1643 (дело № А45-16273/2009).

Решением Арбитражного суда Новосибирской области от 11.11.2009 года в удовлетворении заявленного Департаментом требования отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, заявитель обратился в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит состоявшийся судебный акт отменить и принять по делу новый судебный акт, в том числе по следующим основаниям:

- оспариваемое представление является обязательным для исполнения властным предписанием, обращенным к индивидуально определенному лицу, затрагивающим права и законные интересы Департамента;

- неправомерное внесение Управлением оспариваемого представления, противоречащего нормам законодательства Российской Федерации, в соответствии с которым Департамент обязан не допускать в дальнейшем указанных в нём нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации, создает препятствия для осуществления экономической деятельности и порождает экономический спор;

- суд первой инстанции фактически не рассмотрел дело по существу, нарушив право заявителя на оспаривание представления Управления в судебном порядке.

Подробно доводы Департамента изложены в апелляционной жалобе.

Управление в отзыве возражает против доводов апелляционной жалобы по изложенным в нем основаниям, просит принятый по делу судебный акт оставить без изменения, а апелляционную жалобу заявителя – без удовлетворения.

Представители лиц, участвующих в деле, в судебное заседание не явились, о месте и времени его проведения извещены надлежащим образом. В отзыве на апелляционную жалобу Управлением заявлено ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителя. Суд апелляционной инстанции в порядке частей 2, 3 статьи 156, части 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее по тексту - АПК РФ) счёл возможным рассмотреть дело в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

Проверив законность и обоснованность обжалуемого судебного акта Арбитражного суда Новосибирской области в порядке, установленном статьями 266, 268 АПК РФ, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции.

Как следует из материалов дела, в период с 14.05.2009 года по 05.06.2009 года Управлением проведена проверка деятельности Департамента на предмет использования субвенции, выделенной из федерального бюджета на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения.

По результатам проверки составлен акт от 05.06.2009 года, вынесено представление от 11.06.2009 № 51-08/05-14/1643, в соответствии с которым руководителю Департамента предложено принять меры по недопущению в дальнейшем совершения указанных в представлении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации, а также проинформировать Управление о результатах рассмотрения представления.

Полагая, что представление противоречит требованиям действующего законодательства, Департамент обратился в арбитражный суд с заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое представление не нарушает прав и законных интересов Департамента и не создает препятствий для осуществления им хозяйственной деятельности. Само по себе предложение рассмотреть представление и дать на него ответ обоснованно не расценено судом первой инстанции в качестве основания для признания оспариваемого акта неправомерным по смыслу статьи 198 АПК РФ.

Апелляционный суд поддерживает выводы, изложенные в решении суда первой инстанции, в связи с чем отклоняет доводы апелляционной жалобы, при этом исходит из установленных фактических обстоятельств дела и следующих норм права.

В соответствии с частью 2 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Под ненормативным актом государственного органа или органа местного самоуправления, который в силу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации может быть оспорен и признан недействительным судом, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы юридического лица и влекущий неблагоприятные юридические последствия.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение, действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исходя из смысла указанной нормы, для признания ненормативного правового акта недействительным необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие этого акта закону и нарушение прав и законных интересов заявителя.

Из положений главы 24 АПК РФ следует, что ненормативный правовой акт - это принятый компетентным органом в результате реализации им своих властных полномочий акт (независимо от формы выражения), который адресован конкретному лицу, содержит обязательные для этого лица правила поведения и влечет для него правовые последствия.

Согласно статье 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее по тексту - БК РФ) Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов, то есть контроль за целевым использованием бюджетных средств.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 08.08.2001 № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (далее по тексту – Закон № 134-ФЗ) мероприятие по контролю - совокупность действий должностных лиц органов государственного контроля (надзора), связанных с проведением проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований, осуществлением необходимых исследований (испытаний), экспертиз, оформлением результатов проверки и принятием мер по результатам проведения мероприятия по контролю.

В силу пункта 1 статьи 10 Закона № 134-ФЗ при выявлении в результате проведения мероприятия по контролю нарушений юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований должностные лица органов государственного контроля (надзора) в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждением, предотвращением возможного причинения вреда жизни, здоровью людей, окружающей среде и имуществу, а также меры по привлечению лиц, допустивших нарушения, к ответственности.

Согласно пункту 2 статьи 284 БК РФ руководители федеральных органов исполнительной власти и ее территориальных органов в порядке, установленном БК РФ и иными нормативными правовыми актами, при наличии оснований, установленных статьей 283 БК РФ (к числу которых отнесено нецелевое использование бюджетных средств) вправе в числе прочего вынести руководителям получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в том числе о возмещении средств.

В пункте 5.14.3 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 № 278, установлено, что в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности Федеральная служба финансово-бюджетного надзора имеет право направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.

В силу пункта 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 № 89н, Территориальное управление в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право направлять в пределах своей компетенции в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.

Между документом, обязательным для рассмотрения, и документом, обязательным для исполнения, имеется существенная разница. В данном деле вынесено «представление», обязательное для рассмотрения.

Из материалов дела усматривается, что оспариваемым представлением заявителю предложено лишь устранить выявленные нарушения, при этом документ не содержит обязательных для заявителя указаний, а, следовательно, не влечет никаких правовых последствий, поскольку носит информационный и разъяснительный характер, в связи с чем не является ненормативным правовым актом.

Как следует из обстоятельств дела, оспариваемое представление предлагает руководителю Департамента лишь устранить выявленные нарушения (указанным представлением предложено не допускать оплаты расходов на приобретение имущества, не находящегося в федеральной собственности).

При этом документ не нарушает права и законные интересы Департамента, поскольку не содержит обязательных для него указаний, в связи с чем не влечет для него никаких правовых последствий. Доказательств обратного Департаментом не представлено.

Оспариваемое представление от 11.06.2009 года не предусматривает механизм привлечения к ответственности, а именно применение иных мер принуждения, за неисполнение представления.

В деле отсутствуют доказательства о том, что в связи с изданием оспариваемого представления наступили какие-либо неблагоприятные для Департамента последствия и нарушены его права и законные интересы.

Доводы апеллянта не опровергают выводы, содержащиеся в обжалуемом решении суда первой инстанции, а выражают лишь несогласие с ними, что не может являться основанием для отмены законно принятого судебного акта.

При изложенных обстоятельствах, принятое арбитражным судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, судом полно и всесторонне исследованы имеющиеся в материалах дела доказательства, им дана правильная оценка, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

П О С Т А Н О В И Л:

Решение Арбитражного суда Новосибирской области от 11.11.2009 года по делу № А45-16273/2009 оставить без изменения, апелляционную жалобу Департамента труда и занятости населения Новосибирской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа.

Председательствующий                                                                             И.И. Бородулина

Судьи                                                                                                            С.В. Кривошеина

Н.А. Усанина