Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 23.02.2010 по делу n 07АП-371/10. Постановление суда апелляционной инстанции: Отменить решение суда в части и принять новый с/а

СЕДЬМОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

634050, г. Томск, ул. Набережная реки Ушайки 24.

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

г. Томск                                                                                                          Дело № 07АП-371/10

Резолютивная часть постановления объявлена 17 февраля 2010 г.

Полный текст постановления изготовлен 24 февраля 2010 г.

Седьмой арбитражный апелляционный суд  в составе:

председательствующего      Т. А. Кулеш

судей:                                     Е.А. Залевской

М.Х. Музыкантовой,

при ведении протокола судебного заседания судьей Е.А. Залевской,

при участии:

от заявителя: Мошачкова Т.Н. – доверенность от 30.12.2009г.,

от заинтересованного лица: без участия, извещено,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Совета депутатов города Новосибирска

на решение Арбитражного суда Новосибирской области от 19.11.2009 года по делу № А45-23804/2009 (судья О. М. Васютина)

по заявлению Совета депутатов города Новосибирска к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области о признании недействительными решения от 12.08.2009 г. и предписания № 47 от 12.08.2009 г.,

УСТАНОВИЛ:

Совет депутатов города Новосибирска (далее – заявитель, Совет депутатов) обратился в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области (далее – заинтересованное лицо, Управление, антимонопольный орган) от 12.08.2009 г.

Решением Арбитражного суда Новосибирской области от 19.11.2009 г. в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда, Совет депутатов обратился в арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт, которым признать недействительным решение и предписание от 12.08.2009 года.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель указал на то, что услуги, входящие в гарантированный перечень, могут оказываться только специализированными службами по вопросам похоронного дела, поскольку возмещение стоимости таких услуг предусмотрено только специализированным службам. Пункт 2.2 Порядка деятельности общественных кладбищ на территории города Новосибирска, принятого решением городского Совета Новосибирска от 24.05.2006 г. № 253 (далее – Порядок), не исключает возможности выполнения погребения умершего и оказания услуг по погребению другими организациями или предпринимателями, оказывающими ритуальные услуги на платной основе.

В судебном заседании представитель заявителя поддержала доводы апелляционной жалобы по изложенным в ней основаниям.

В своем отзыве на апелляционную жалобу Управление не согласилось с доводами апеллянта, считает решение суда законным и обоснованным.

УФАС по Новосибирской области, надлежащим образом извещенный о времени и месте судебного разбирательства, явку своего представителя в суд не обеспечил.

В соответствии с частью 3 статьи 156 АПК РФ суд апелляционной инстанции считает возможным рассмотреть дело в его отсутствие.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее,  заслушав апеллянта, проверив в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса РФ законность и обоснованность решения суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции считает решение суда не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Антимонопольным органом проведена проверка соблюдения антимонопольного законодательства органами местного самоуправления при принятии нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность на рынке ритуальных услуг.

12.08.2009 г. по результатам проверки Управлением вынесено решение о признании Совета депутатов нарушившим части 1, 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ).

Данное нарушение, по мнению антимонопольного органа, выразилось в принятии Порядка деятельности общественных кладбищ на территории города Новосибирска, принятого решением городского Совета  депутатов г. Новосибирска от 24.05.2006 г. № 253, который приводит или может привести к ограничению конкуренции и наделении специализированной службы по вопросам похоронного дела функциями органа местного самоуправления.

На основании своего решения антимонопольный орган выдал Совету депутатов г. Новосибирска  предписание № 47 от 12.08.2009 г. об устранении выявленных нарушений.

Считая вынесенные решение и предписание незаконными, заявитель оспорил их в судебном порядке.

Принимая обжалуемое решение, суд первой инстанции исходил из того, что по смыслу пунктов 2.2 и 2.3 Порядка оказание услуг по погребению производится только муниципальными специализированными службами; Порядок позволяет передавать контрольно-распорядительные функции создаваемой органом местного самоуправления в качестве специализированной службы коммерческой организации.

Арбитражный апелляционный суд поддерживает выводы суда первой инстанции, в связи  с чем, отклоняет доводы апелляционной жалобы, при этом исходит из следующего.

Согласно части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Пунктом 22 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) к вопросам местного значения относится организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Из пункта 2 статьи 25 Федерального закона от 12.01.1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее – Закон № 8-ФЗ) следует, что организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

В соответствии со статьей 29 данного Федерального закона органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с названным Законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов, поселений и городских округов.

Таким образом, Совет депутатов города Новосибирска имел полномочия на принятие Порядка деятельности общественных кладбищ на территории города Новосибирска.

Вместе с тем, пунктом 2.2 Порядка установлено, что заказы на оказание услуг по погребению, входящих в гарантированный перечень услуг по погребению, оформляются в специализированных службах по вопросам похоронного дела. Заказы на предоставление участков земли для погребения умерших оформляются в муниципальной специализированной службе по вопросам похоронного дела.

Согласно пункту 2 статьи 9, пункту 1 статьи 25 Федерального закона «О погребении и похоронном деле» организация похоронного дела, в том числе и по погребению осуществляется органами местного самоуправления через создаваемые этими органами специализированные службы по вопросам похоронного дела.

При этом оказанием ритуальных услуг, в том числе и погребением, может заниматься не только специализированная организация, созданная органом местного самоуправления.

Статьей 6 данного Федерального закона (№ 8 - ФЗ) установлено, что в случае мотивированного отказа кого-либо из названных в статье 5 Закона лиц от исполнения волеизъявления умершего, оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, либо осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.

В соответствии со статьей 9 Закона № 8-ФЗ специализированные службы на безвозмездной основе оказывают супругам, близким родственникам и другим лицам гарантированный перечень услуг по погребению. При этом расходы специализированной службе возмещаются за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, средств Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации.

В связи с чем, указание в пункте 2.2 Порядка на то, что заказы на оказание услуг по погребению, входящих в гарантированный перечень услуг по погребению, оказывают специализированные муниципальные службы, противоречит закону.

Статья 10 Закона № 8-ФЗ предусматривает, что родственники умершего, осуществившие погребение за счет собственных средств, вправе получить социальное пособие на погребение. Гражданам, пользовавшимся услугами на безвозмездной основе, социальное пособие на погребение не выплачивается.

Следовательно, Федеральный закон «О погребении и похоронном деле» предусматривает как безвозмездное оказание ритуальных услуг специализированной службой органа местного самоуправления, так и осуществление погребения за свой счет, с последующим получением социального пособия. В последнем случае родственники могут получить ритуальные услуги (в том числе и погребение) у любого лица, осуществляющего оказание таких услуг. Иначе следовало бы признать, что у родственников умершего отсутствует право выбора организации, оказывающей такие услуги.

Статьей 25 данного закона № 8-ФЗ закреплены гарантии осуществления погребения путем организации похоронного дела, заключающиеся в создании специализированных служб, которые обязаны оказывать гарантированный перечень услуг по погребению на безвозмездной основе. Однако данная норма не предусматривает, что субъектный состав участников рынка ритуальных услуг ограничивается созданием специализированных служб и что иные юридические лица лишены права заниматься этой деятельностью.

В связи с изложенным,  подлежит отклонению довод апелляционной жалобы о том, что услуги, входящие в гарантированный перечень, могут оказываться только специализированными службами по вопросам похоронного дела, поскольку возмещение стоимости таких услуг предусмотрено только специализированным службам.

Указание апеллянта на то, что пункт 2.2 Порядка не исключает возможности выполнения погребения умершего и оказания услуг по погребению другими организациями или предпринимателями, оказывающими ритуальные услуги на платной основе, является необоснованным.

Из указанного пункта Порядка следует, что оказание услуг по погребению осуществляется специализированной муниципальной службой.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ «О защите конкуренции»  (реакция, действовавшая в спорный период) запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».

Из содержания части 1 статьи 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ( № 131-ФЗ) следует, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают следующими полномочиями, в частности, создают муниципальные предприятия и учреждения, финансируют муниципальные учреждения, формируют и размещают муниципальный заказ, устанавливают тарифы на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами.

В силу части 4 статьи 51 Закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

Частью 2 статьи 25 Закона № 8-ФЗ предусмотрено, что организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

В соответствии со статьей 29 Закона № 8-ФЗ органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с названным Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов, поселений и городских округов.

Из буквального и системного толкования вышеприведенных норм права вытекает, что органы местного самоуправления не наделены правом присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческим организациям или индивидуальным предпринимателям, не являющимся муниципальными предприятиями или муниципальными учреждениями, органам местного самоуправления не предоставлено право делегировать сторонним организациям функции, которые отнесены законом к функциям, осуществляемым только организациями, создаваемыми органами местного самоуправления.

Поскольку Порядок не исключает того, что создаваемая органом местного самоуправления специализированная служба может являться коммерческой организацией, положения пунктов 2.8, 2.11, 2.13, 3.2, 3.11, 4.1, 4.2, 4.3, 4.7, 4.10, 5.1, 6.2, 8.1, 8.2, 8.3 Порядка позволяют передавать коммерческой организации контрольно-распорядительные функции органа местного самоуправления.

Таким образом, антимонопольным органом сделан обоснованный вывод о нарушении Советом депутатов г. Новосибирска части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

Апелляционный суд приходит к выводу о том, что доводы апеллянта основаны на неправильном толковании норм материального права и не опровергают выводов суда первой инстанции.

Вместе с тем, суд первой