Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 10.02.2008 по делу n 07АП-234/08. Постановление суда апелляционной инстанции: Отменить решение суда полностью и принять по делу новый с/а

материалы дела в порядке статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса РФ, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителя Управления, Седьмой арбитражный апелляционный суд считает решение суда первой инстанции незаконным и не обоснованными, и подлежащим отмене, а апелляционную жалобу  -  удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ правом на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействий) государственных органов, иных органов и должностных лиц обладают граждане, организации и иные лица, которые полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение или действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу статьи части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (без действий) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействий) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействия), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действие (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее по тексту - ФЗ «О защите конкуренции» или Закон о конкуренции) федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку РФ запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральным законом случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства отдельных видов товаров; необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами и т.д.

Согласно статье 3 Федерального закона «О защите конкуренции» настоящий Федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции.

Под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов (индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход) при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общих условиях обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Признаки ограничения конкуренции приведены в пункте 17 статьи 4 данного Федерального закона, одним из которых являются иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Согласно пункта 3 части 1 статьи 23 ФЗ «О защите конкуренции», к полномочиям антимонопольного органа относится выдача антимонопольным органом обязательных для исполнения предписаний об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство.

Статья 52 ФЗ «О защите конкуренции» устанавливает судебный порядок обжалования решений и предписаний.

На основании требований приведенных норм права суд первой инстанции не дал надлежащую оценку имеющимся в деле доказательствам, в связи с чем, сделал выводы, не соответствующие обстоятельствам дела, неправильно истолковал закон.

В соответствии с  пунктом 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 16.10.2003 №131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,  организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения городского округа.

Статьями 2, 34 данного Федерального закона установлено, что органы местного самоуправления – избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решения вопросов местного значения.

В силу статьи 18 Федерального закона от 12.01.1996 №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее по тексту  - Закон о погребении), общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, порядок их деятельности определяется органами местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 2 статьи 9, статьями 17, 18, пунктом 2 статьи 25, а также статьей 29 Закона о погребении, деятельность на местах погребения осуществляется в соответствии с санитарными и экологическими требованиями и правилами содержания мест погребения, устанавливаемыми органами местного самоуправления; организация похоронного дела, в том числе и по погребению как одному из видов ритуальных услуг, осуществляется органами местного самоуправления; погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляется специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемым органами местного самоуправления.

К обязанностям специализированной службы по вопросам похоронного дела в соответствии со статьей 6; частью 2 статьи 7, статьей 9, 12, частью 2 статьи 25, частью 1 статьи 29 Законом о погребении отнесены: исполнение волеизъявления умершего, определение возможности исполнения волеизъявления умершего о погребении, оказание на безвозмездной основе гарантированного перечня услуг по погребению, погребение умерших (погибших), не имеющих супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего, погребение умершего и оказание услуг по погребению, осуществление погребение умерших.

Аналогичные положения содержатся в статьях 4 и 12 Закона Кемеровской области от 28.02.2007 года, принятого Советом народных депутатов Кемеровской области 26.10.2004 года №82-ФЗ, (в ред. 13.07.2005 №88-ОЗ), с изменениями от 26.03.2007 года №29-ОЗ, которыми указанный нормативный акт был приведен в соответствии с Федеральным законом от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле;  а также в пункте  7.4 ст. 38 главы 36 Устава муниципального образования «Юргинский городской округ», принятого Юргинским городским Советом народных депутатов 15.06.2005 года, постановление №36, с изменениями, внесенными МПА от 17.11.06 №119/28.

В соответствии с указанными выше нормами права, Юргинский Совет народных депутатов постановлением от 18 мая 2005 года №27 «Об организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения на территории города Юрга», утвердил Положение об организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения на территории города Юрга (далее по тексту – Положение).

Постановлением муниципального образования «Юргинский городской округ» № 1293 от 19.10.2006 года в соответствии с п. 7.4 ст. 38 Устава названного муниципального образования и Положения утвержден Порядок деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела г. Юрга, а именно, МУП «КРУ г. Юрга»; назначен директор МУП «КРУ г. Юрга», которому вменено в обязанность разработать правила оказания ритуальных услуг и правила работы кладбищ и порядок их содержания.

Согласно п.14 Порядка, без разрешения специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории кладбища запрещается:

-устанавливать, переделывать и снимать памятники, надгробия, оградки (п.14,1);

- разводить костры, добывать глину, грунт, резать дерн, складировать мусор, опавшие листья, вырванную траву в не отведенных для этого местах (п.14.3);

- оставлять строительные материалы и мусор после обустройства могилы и надмогильных сооружений (п.14.4);

- производить какие-либо работы, торговать цветами, предметами похоронного ритуала, материалами, предназначенными для благоустройства могил (п.14.5);

- проезд посторонних транспортных средств и иных средств передвижения (п.14.6).

Как следует из материалов дела, в период рассмотрения комиссией Управления Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области о нарушении антимонопольного законодательства Администрацией г. Юрга, 15 июня 2007 года в приложении к газете «Резонанс» - «Вестник Юргинского Совета народных депутатов и администрации г. Юрга» - было опубликовано Положение «Об организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения на территории муниципального образования «Юргинский городской округ», принятое решением городского Совета народных депутатов от 30.05.2007 года № 57.

В соответствии с частью 2 статьи 4 указанного Положения, услуги по погребению оказываются в соответствии с действующим федеральным и областным законодательством.

Статья 13 Положения «Об организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения на территории муниципального образования «Юргинский городской округ» устанавливает, что организация, обслуживающая кладбище, обеспечивает: уход за бесхозными могилами; содержание в исправном состоянии общего ограждения, площадок кладбища и их ремонт; озеленение, уход за зелеными насаждениями и др. Лицо, ответственное за место захоронения (то есть лицо, на которое зарегистрировано место захоронения, по смыслу ст.2), вправе заключать договоры с организациями по оказанию ритуальных услуг по уходу за могилой.

Запрет без разрешения организации, осуществляющей обслуживание кладбища, въезжать на территорию кладбища на транспортных средствах; копать могилы, совершать иные действия без согласования с указанной организацией,  в Положении «Об организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения на территории муниципального образования «Юргинский городской округ», утв. решением от 30.05.2007 года, отсутствует.

Таким образом, из анализа вышеприведенных норм законодательных актов  (федеральных, областных и местных), следует, что указанными нормативными актами закреплены гарантии осуществления погребения путем организации похоронного дела, заключающиеся в создании специализированных служб, которые обязаны оказывать гарантированный перечень услуг по погребению на безвозмездной основе (ст. 9 Закона о погребении);  а также гарантии  получения  родственниками умершего социального пособия на погребение в случае осуществления погребения за счет собственных средств родственниками умершего и получения ритуальных услуг у любого лица, осуществляющего оказание таких услуг (ст. 10 Закона о погребении). Обязанностей специализированной службы по организации похоронного дела, определению порядка деятельности других лиц, оказывающих ритуальные услуги, в том числе и порядка проезд к местам погребения, указанными нормативными актами не предусмотрено. Следовательно, запрет на проезд на территорию кладбища без разрешения специализированной службы не обусловлен необходимостью исполнения МУП «КРУ г.Юрга» обязанностей по организации похоронного обслуживания. Кроме того, МУП «КРУ г. Юрга» Уставом города Юрга не отнесено к органам местного самоуправления, и не обладает собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Следовательно, указанное юридическое лицо не может наделяться  функциями, предполагающими реализацию каких-либо властных полномочий по отношению к другим хозяйствующим субъектам, которыми обладают только органы местного самоуправления, а именно, полномочиями устанавливать  правила содержания и порядок деятельности общественных кладбищ. Иное противоречило бы требованиям пункта 3 статьи 7 Закона о конкуренции, запрещающей наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов власти.

Частью 1 статьи 15 Закона о конкуренции установлен запрет на принятие органами местного самоуправления не только актов, которые приводят, но и актов, которые могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

При этом под признаки ограничения конкуренции пунктом 17 статьи 4 Закона о конкуренции подразумевается обстоятельства, создающие возможность воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Поскольку пункт 14.6 Порядка, создает для МУП «КРУ г. Юрга» возможность ограничивать въезд транспортных средств на территорию общественных кладбищ и, тем самым, воздействовать на общие условия обращения ритуальных услуг на территории города Юрга, указанный правовой акт может привести к ограничению конкуренции.

Учитывая вышеизложенное, требования Администрации г. Юрга о признании незаконными решения Управления Федеральной антимонопольной службы России по Кемеровской области от 27.07.2007 года о признании Администрации города Юрга  нарушившей п. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и предписания № 1 о прекращении нарушений антимонопольного законодательства от 27.07.2007 года, в части,  касающейся Администрации г. Юрга,  удовлетворению не подлежат, поскольку оспариваемые решение и предписание не нарушают прав и законных интересов заявителя в силу п.1 ст.15  Федерального закона от 26.07.2006 года №135-ФЗ «О защите конкуренции».  Иных доказательств нарушений прав и законных интересов заявителем  не представлено.

Суд первой инстанции обоснованно отклонил доводы заявителя о нарушениях при рассмотрении дела антимонопольным органом и о несоблюдении срока рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, установленного ст. 45 ФЗ «О защите конкуренции» по следующим основаниям:

- о возбуждении дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства свидетельствует приказ о создании комиссии от 29.12.2007 года №125, назначение дела № 11/А-15-2007 к рассмотрению определение от 19.01.2007 года;

- Администрация