Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 27.07.2011 по делу n А81-712/2011. Оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения

ВОСЬМОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

644024, г. Омск, ул. 10 лет Октября, д.42, канцелярия [phone], факс:37-26-22, www.8aas.arbitr.ru, [email protected]

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

город Омск

28 июля 2011 года

                                                        Дело №   А81-712/2011

Резолютивная часть постановления объявлена  21 июля 2011 года

Постановление изготовлено в полном объеме  28 июля 2011 года

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Золотовой Л.А.,

судей  Шиндлер Н.А., Лотова А.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Бондарь И.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-3682/2011) Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ямало-Ненецкому автономному округу на решение Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 08.04.2011 по делу №  А81-712/2011 (судья Кустов А.В.), принятое по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Изумрудный город» к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ямало-Ненецкому автономному округу о признании незаконными действий при проведении документарной (внеплановой) проверки общества с ограниченной ответственностью «Изумрудный город»,

при участии в судебном заседании представителей: 

от Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ямало-Ненецкому автономному округу – не явился, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом;

от общества с ограниченной ответственностью «Изумрудный город» – не явился, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом;

установил:

Общество с ограниченной ответственностью «Изумрудный город» (далее по тексту – Общество, заявитель) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ямало-Ненецкому автономному округу (далее – Управление) о признании незаконными действий при проведении документарной (внеплановой) проверки  ООО «Изумрудный город».

 Решением от 08.04.2011 по делу №  А81-712/2011 требования Общества были удовлетворены.

При вынесении судебного акта по делу суд пришел к выводу о том, что совершенные в отношении заявителя действия должностного лица Управления по истребованию документов при отсутствии распоряжения на проведение проверки являются грубым нарушением  пункта 4 части 2 ст. 20 Федерального закона № 294-ФЗ. При этом судом отклонены доводы заинтересованного лица о правомерности указанных действий, мотивированные ссылками на ст. 10 Федерального закона № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений и жалоб граждан Российской Федерации».

В апелляционной жалобе Управление, ссылаясь на нарушение судом норм материального права, неполное выяснение фактических обстоятельств дела, просит решение отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований заявителя.

По утверждению подателя жалобы, изложенная судом первой инстанции позиция основана на неверной трактовке положений Федерального закона № 294-ФЗ, а также не соответствует нормам ст. 28.1 Кодекса об административных правонарушениях в РФ, согласно которым поводом к возбуждению дела об административном правонарушении являются, в том числе,  и поступившие из правоохранительных органов материалы, указывающие на наличие события административного правонарушения.

Помимо изложенного, подателем жалобы указано на неправомерную квалификацию осуществленных Управлением действий как документальной проверки, поскольку выписки из лицевых счетов граждан Управлением не запрашивались, а Обществом не представлялись. По запросу Управления Обществом был представлен порядок расчета коммунальных платежей, что соответствует объему и характеру предоставленных Управлению полномочий в рамках  осуществления государственного контроля в области защиты прав потребителей.

В дополнении к апелляционной жалобе Управлением также указано на неправомерное возложение на Роспотребноздор по ЯНАО расходов по уплате государственной пошлины в размере 2000руб.

В отзыве на апелляционную жалобу Управления Общество отклонило доводы административного органа как несостоятельные, не соответствующие фактическим обстоятельствам рассматриваемого спора, а также указало, что оспариваемые действия Управления были предметом прокурорской проверки, инициированной заявителем, по результатам которой 17.03.2011 в адрес руководителя Управления Роспотребнадзора по ЯНАО вынесено Представление об устранении нарушений законодательства. По утверждению Общества, незаконность действий Управления в ходе проведенной проверки подтверждается также судебными актами по делас о  привлечении руководителя ООО «Изумрудный город» Ввозного В.П. к административной ответственности, предусмотренной ст. 19.4, 19.7 Кодекса, производство по которым прекращено  судом в связи с отсутствием в действиях последнего состава административного правонарушения. Копии судебных актов приобщены к отзыву на апелляционную жалобу.

Суд апелляционной инстанции в силу части 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации  рассмотрел апелляционную жалобу в отсутствие представителей участвующих в деле лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства и не заявивших ходатайства об его отложении.

Суд апелляционной инстанции, исследовав материалы дела, изучив апелляционную жалобу с дополнениями, отзыв на нее, установил следующие обстоятельства.

Как следует из материалов дела, 14 января 2011 года в ООО «Изумрудный город» из управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по ЯНАО поступил запрос (исх. № 50 от 14.01.2011), в котором было указано: «В Управлении Федеральной службы Роспотребнадзора по ЯНАО в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека находится на контроле обращение жильцов (вх. № 01 от 11.01.2011г.) проживающих по адресу: г. Салехард, ул. З. Космодемьянской, д.59, кв.79; 75; 107, по вопросу начисления квартплаты за предоставленные коммунальные услуги.

  Прошу Вас предоставить выписку из лицевых счетов об оплате коммунальных услуг жилого дома, расположенного по адресу: г. Салехард, ул. З. Космодемьянской, д.59 кв.75;79;107, в срок до 20 января 2011 года».

  Письмом от 17.01.2011 исх. № 33 общество направило в адрес Управления пакет документов о произведенных начислениях по услуге отопление в квартирах, оборудованных индивидуальными приборами учета по адресу: З.Космодемьянской, д.59 кв.75, 79, 107.

 На основании представленных документов Управлением 09.02.2011 вынесено определение № 20-ЗП о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования.

 Считая, что рассмотрение документов, представленных Обществом по запросу Управления, и принятие процессуального решения по итогам рассмотрения представленных материалов является документарной проверкой проведенной в отсутствие соответствующего распоряжения руководителя проверяющего органа о проведении внеплановой проверки, заявитель обратился с соответствующим заявлением в суд.

  Решением Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа требования заявителя удовлетворен, действия Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ямало-Ненецкому автономному округу по проведению документарной (внеплановой) проверке ООО «Изумрудный город» на основании запроса о предоставлении документов от 14.01.2011 № 50 – признаны незаконными.

Означенное решение суда первой инстанции обжалуется в Восьмой арбитражный апелляционный суд.

Суд апелляционной инстанции, проверив в порядке статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность и обоснованность решения арбитражного суда первой инстанции, не находит оснований для его отмены.

Как следует из материалов рассматриваемого спора, Управление Федеральной службы по защите прав потребителей и благополучия человека по Ямало-Ненецкому автономному округу является территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителя, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка.

   Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулирует Закон N 294-ФЗ.

     В соответствии с п.6, 5   ст. 2  Федерального закона № 294-ФЗ  проверка – это совокупность проводимых органом государственного контроля мероприятий по контролю соответствия осуществляемых проверяемым юридическим лицом действий или деятельности установленным требованиям законодательства, а мероприятие по контролю – это действия должностных лиц органа государственного контроля направленные на установление необходимых сведений.

    Порядок организации и проведения внеплановой проверки регламентирован статьей 10 Закона N 294-ФЗ. В части 2 данной статьи определены основания для проведения такой проверки, к которым относятся: 1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами; 2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах: а) возникновения угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; б) причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; в) нарушения прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).

    В статье 14 Закона N 294-ФЗ установлено, что проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора) (часть 1 названной статьи), в котором, в частности, указываются: цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения; правовые основания проведения проверки, в том числе подлежащие проверке обязательные требования и требования, установленные муниципальными правовыми актами (пункты 4, 5 части 2 статьи 14).

 С учетом положений указанных норм Федерального закона № 294-ФЗ судом первой инстанции сделан обоснованный вывод о том, что любые действия должностного лица Управления (в том числе и получение информации о порядке исчисления Обществом коммунальных платежей) должны были быть осуществлены при наличии соответствующего распоряжения руководителя территориального отдела Управления о проведении  проверки.

 Вместе с тем, как следует из материалов рассматриваемого спора, в нарушение требований п.5 ст. 2, части 1 ст. 14 Федерального закона № 294-ФЗ, Управлением Роспотребнадзора по Ямало-Ненецкому АО в отношении ООО «Изумрудный город» было проведена внеплановая документарная проверка посредством истребования документов без соответствующего приказа (распоряжения) о ее проведении и при отсутствии возбужденного административного производства, которое было возбуждено только 09.02.2011г., по истечении 26 дней с момента истребования документов (документы были истребованы Управлением 14.01.2011г. и поступили в Управление Роспотребнадзора 18.01.2011г.)  Акт по результатам проверки Общества не составлялся.

С учетом изложенного, судом апелляционной инстанции отклоняется довод апелляционной жалобы о законности оспариваемых действий Управления мотивированный ссылкой на положения ст. 28.1 Кодекса, конкретизирующей основания для его возбуждения административного производства по делу, поскольку Обществом не оспаривается наличие оснований для проведения проверочных действий Управлением, предметом заявленных требований являются действия, осуществленные Управлением до возбуждения административного производства по делу, без наличия на соответствующих  правовых оснований.

Факт поступления в Управление Роспотребнадзора по ЯНАО соответствующего обращения граждан не освобождает административный орган от соблюдения установленных законодательством (Закон № 294-ФЗ) требований к порядку осуществления проверочных действий, которые  в рассматриваемом случае Управлением нарушены.

Не может быть признан обоснованным и довод подателя жалобы об ошибочной квалификации осуществленных действий в качестве подпадающих под определение «документарной проверки», требования к порядку осуществления которой сформулированы в вышеназванном Законе № 294-ФЗ.

Исходя из вышеперечисленных положений закона, в части определяющей содержание терминов, используемых в нормативном акте (ст. 2 Закона)  любые действия органа государственного контроля направленные на истребование сведений, содержание которых может свидетельствовать о нарушении юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем установленных законодательством требований должны быть осуществлены с соблюдением установленной Законом № 294-ФЗ процедуры, а именно:  после вынесения соответствующего распоряжения на проведение проверки, в котором конкретизированы основания для проведения проверочных действий, перечень необходимых для проведения проверки документов.

 Правомерно отклонены судом первой инстанции и доводы Управления о том, что истребование сведений было осуществлено должностным лицом Управления в рамках осуществления мероприятий, обязанность по проведению которых обусловлена положениями Федерального закона  «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

По убеждению суда апелляционной инстанции, положения указанного нормативного акта не могут быть применены к рассматриваемой ситуации, поскольку регулируют правоотношения, складывающиеся при обращении граждан в соответствующий государственный орган, порядок и сроки рассмотрения указанных обращений, в то время как нормативным актом, регламентирующим отношения складывающиеся между органом государственного