Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 12.12.2011 по делу n А75-4965/2011. Оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения

ВОСЬМОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

644024, г. Омск, ул. 10 лет Октября, д.42, канцелярия [phone], факс:37-26-22, www.8aas.arbitr.ru, [email protected]

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

город Омск

13 декабря 2011 года

                                                        Дело №   А75-4965/2011

Резолютивная часть постановления объявлена  06 декабря 2011 года

Постановление изготовлено в полном объеме  13 декабря 2011 года

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Золотовой Л.А.,

судей  Лотова А.Н., Шиндлер Н.А.,

при ведении  протокола судебного заседания:  Бондарь И.В.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер  08АП-8311/2011) Муниципального бюджетного учреждения «Городская больница № 1» на решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 09.08.2011 по делу №  А75-4965/2011 (судья Истомина Л.С.), принятое по заявлению муниципального бюджетного учреждения «Городская больница № 1» к государственному некоммерческому финансово-кредитному учреждению Ханты-Мансийский окружной фонд обязательного медицинского страхования исполнительная дирекция Ханты-Мансийского окружного фонда обязательного медицинского страхования о признании недействительным предписания от 13.05.2011 № 1858,

при участии в судебном заседании представителей: 

от муниципального бюджетного учреждения «Городская больница № 1» – не явился, о времени и месте судебного заседания извещено надлежащим образом;

от Территориального фонда обязательного медицинского страхования Ханты-Мансийского автономного округа – Югры – Васильев В.В. по доверенности № 7 от 02.08.2011 сроком действия до 31.12.2011 (личность представителя удостоверена паспортом гражданина Российской Федерации);

установил:

Муниципальное учреждение «Городская больница № 1» обратилось в арбитражный суд с заявлением к государственному некоммерческому финансово-кредитному учреждению Ханты-Мансийский окружной фонд обязательного медицинского страхования в лице исполнительной дирекции Ханты-Мансийского окружного фонда обязательного медицинского страхования (далее - ОМС) о признании недействительным предписания от 13.05.2011 № 1858 об устранении нарушений в использовании средств, выделенных из бюджета на реализацию пилотного проекта, направленного на повышение качества услуг в сфере здравоохранения.

Определениями суда первой инстанции от 26.07.2011 и от 03.08.2011 в связи со сменой наименования произведена замена с муниципального учреждения «Городская больница № 1» на муниципальное бюджетное учреждение «Городская больница № 1» (далее – учреждение, Городская больница № 1), а также замена государственного некоммерческого финансово-кредитного учреждения Ханты-Мансийский окружной фонд ОМС в лице исполнительной дирекции Ханты-Мансийского окружного фонда ОМС на Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Ханты-Мансийского автономного округа – Югры (далее – Фонд).

Решением Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 09.08.2011 по делу № А75-4965/2011 в удовлетворения требований Городской больницы № 1 отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, учреждение обжаловало его в порядке апелляционного производства в Восьмой арбитражный апелляционный суд.

Суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, установил следующие обстоятельства.

С 2007 г. в субъектах России реализуются пилотные проекты, направленные на повышение качества услуг в сфере здравоохранения, целью которых является создание эффективной системы функционирования здравоохранения, повышающей доступность и качество медицинской помощи гражданам.

Между Фондом, Городской больницей № 1 и Департаментом здравоохранения Ханты-Мансийского автономного округа – Югры – Югры заключен договор о реализации пилотного проекта, направленного на повышение качества услуг в сфере здравоохранения от 06.11.2007 № б/н (далее – договор).

На основании приказа от 30.11.2010 № 334/2 и поручения от 30.11.2010 № 69 представителями контрольно-ревизионного отдела Фонда проведена документальная проверка целевого использования средств, выделенных на реализацию пилотного проекта учреждению, за период с 01.01.2008 по 31.12.2009.

В ходе проверки выявлено нецелевое использование средств государственных внебюджетных фондов, а именно: установлен факт оплаты труда младшему персоналу (младшим медицинским сестрам по уходу за больными, санитаркам, сестрам-хозяйкам и медицинским регистраторам) на общую сумму 554 347 рублей 20 копеек за счет средств, выделенных на реализацию пилотного проекта, что нашло отражение в акте от 20.01.2011 № 2/НП/1.

По результатам проверки учреждению выдано предписание от 13.05.2011 № 1858 с требованием восстановить денежные средства в сумме 554 347 рублей 20 копеек.

Учреждение с выводами проверяющих не согласилось и, полагая, что средства в сумме 554 347 рублей 20 копеек израсходованы в соответствии с целевым назначением, на оплату труда медицинских работников, участвовавших в оказании медицинской помощи, обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным предписания от 13.05.2011 № 1858.

Суд первой инстанции в удовлетворении заявленных требований отказал, поскольку на основании статьи 54 Основ законодательства Российской Федерации «Об охране здоровья граждан» и письма Министерства здравоохранения  от 02.10.2007 № 7246-РХ пришел к выводу, что младший медицинский персонал не может быть отнесен к медицинским работникам, так как не является непосредственным исполнителем медицинских услуг, а обеспечивает условия для их оказания. Таким образом, суд согласился с доводами Фонда о том, что расходование учреждением средств пилотного проекта на оплату труда младшему медицинскому персоналу (младшим медицинским сестрам по уходу за больными, санитаркам, сестрам-хозяйкам, медицинским регистраторам) не соответствует целям получения данных средств и является нецелевым расходованием средств пилотного проекта.

Кроме того, судом первой инстанции были отклонены доводы об отсутствии полномочий лиц, подписавших спорное предписание и заключение.

В апелляционной жалобе Городская больница № 1 просит решение суда первой инстанции отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. Считает, что им не было допущено нецелевого расходования средств пилотного проекта, так как документы, разработанные во исполнение пилотного проекта по повышению качества услуг в сфере здравоохранения, не содержат порядка распределения денежных средств по категориям персонала. Выплаты младшему медицинскому персоналу были произведены в соответствии с Положением об оплате труда медицинских работников, утвержденного локальным нормативным актом, а также на основании Приказа Минздравсоцразвития России от 06.08.2007 № 526, которым определено, что к медицинским работникам относится «Медицинский и фармацевтический персонал первого уровня» (санитарки, мойщицы, младшие медицинские сестры по уходу за больными, сестры-хозяйки).

Кроме того, судом первой инстанции неправомерно приняты во внимание разъяснения, данные в письме Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 02.10.2007 № 7246-РХ, так как они не носят нормативного характера, документ опубликован не был.

Помимо изложенного, податель жалобы отметил, что у лиц, подписавших предписание и заключение, отсутствовали соответствующие полномочия.

Фонд представил отзыв на апелляционную жалобу, в котором просил решение суда первой инстанции оставить без изменения. Настаивает, что учреждением было допущено нецелевое расходование средств пилотного проекта, поскольку средства, полученные учреждениями здравоохранения на реализацию пилотного проекта, расходуются на оплату труда медицинских работников, участвовавших в оказании медицинской помощи. Младший медицинский персонал не является непосредственным исполнителем медицинских услуг, а обеспечивает условия для их оказания.

Судебное заседание апелляционного суда проведено при участии представителя Фонда, поддержавшего доводы об отсутствии оснований для удовлетворения требования Городской больницы № 1. Учреждение, надлежащим образом уведомленное о времени и месте рассмотрения дела, явку своего представителя не обеспечило, ходатайства об отложении не заявило, в связи с чем по правилам статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проведено в его отсутствие.

Суд апелляционной инстанции, заслушав представителя Фонда, изучив материалы дела, апелляционную жалобу, отзыв, проверив законность и обоснованность решения арбитражного суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не находит оснований для его отмены, исходя из следующего.

Правовое регулирование отношений в области реализации пилотного проекта, направленного на повышение качества услуг в сфере здравоохранения, определено  постановлением Правительства Российской Федерации от 19.05.2007 № 296 «Об утверждении Правил финансирования в 2007 году расходов на реализацию в субъектах Российской Федерации пилотного проекта, направленного на повышение качества услуг в сфере здравоохранения, и перечня субъектов Российской Федерации, участвующих в его реализации» (далее – постановление Правительства Российской Федерации от 19.05.2007 № 296).

В соответствии с пунктом 3 названного постановления Министерству здравоохранения и социального развития Российской Федерации поручено разработать и утвердить форму договора между органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, территориальным фондом ОМС и учреждением здравоохранения, а также форму соглашения между Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации, высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации и Фондом ОМС – об условиях реализации пилотного проекта, направленного на повышение качества услуг в сфере здравоохранения.

Форма договора и соглашения утверждены приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 25.05.2007 № 360 «О мерах по реализации постановления Правительства Российской Федерации от 19.05.2007 № 296.

В целях реализации постановления Правительства Российской Федерации от 19.05.2007 № 296, приказа Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 25.05.2007 № 360 и Соглашения между Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Правительством Ханты-Мансийского автономного округа – Югры и Федеральным отделом ОМС об условиях реализации пилотного проекта, направленного на повышение качества услуг в сфере здравоохранения от 09.07.2007 № 63/АР-Г-19/П 159С, и в целях взаимодействия и координации деятельности по реализации пилотного проекта в 2007 году на территории Ханты-Мансийского автономного округа - Югры совместным приказом Департамента здравоохранения Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, Ханты-Мансийского ОФОМС и Территориального управления Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по Ханты-Мансийскому автономному округу – Югре и Ямало-Ненецкому автономному округу от 25.10.2007 № 581/297-1/66 были утверждены: порядок и схема информационного взаимодействия; типовая форма договора о реализации пилотного проекта, направленного на повышение качества услуг в сфере здравоохранения; перечень лечебно-профилактических учреждений, участвующих в реализации пилотного проекта; анкета пациента, пролеченного в стационаре; схема реализации пилотного проекта, направленного на улучшение качества оказания медицинской помощи.

В соответствии с пунктом 2.4.6 порядка взаимодействия, учрежденного совместным приказом от 25.10.2007 № 581/297-1/66, медицинское учреждение осуществляет расходование и ведет учёт полученных средств на реализацию пилотного проекта в соответствии с пунктом 10 Правил финансирования в 2007 году расходов на реализацию в субъектах Российской Федерации пилотного проекта, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 19.05.2007 № 296.

Согласно пункту 10 Правил финансирования в 2007 году расходов на реализацию в субъектах Российской Федерации пилотного проекта, направленного на повышение качества услуг в сфере здравоохранения, и перечня субъектов Российской Федерации, участвующих в его реализации полученные учреждениями здравоохранения на реализацию пилотного проекта, расходуются на оплату труда медицинских работников, участвовавших в оказании медицинской помощи (в размере не ниже 40 процентов указанных средств с учетом объемов и качества оказанной медицинской помощи), а также на обеспечение медикаментами и оснащение медицинским оборудованием, инструментарием, мягким инвентарем и изделиями медицинского назначения.

Пунктом 3.3 договора предусмотрено, что учреждение расходует средства, полученные от Фонда на реализацию пилотного проекта, следующим образом:

-                на оплату труда медицинских работников, участвующих в оказании стационарной медицинской помощи с учетом объемов и качества в размере 40%;

-                на обеспечение медикаментами в размере 40%;

-                на оснащение медицинским оборудованием, инструментарием, мягким инвентарем и изделиями медицинского назначения в размере 20%.

Таким образом, судом первой инстанции исходя из смысла названых норм правомерно указано, что денежные средства, предназначенные для оплаты труда медицинских работников, должны распределяться между медицинским персоналом, непосредственно оказывающим медицинскую помощь.

Пунктом 3 Постановления Правительства № 296 определено, что Министерство здравоохранения Российской Федерации является органом государственной власти, который непосредственно осуществляет организационное, методическое руководство и дает необходимые разъяснения по вопросам реализации.

Следовательно, указания Министерства здравоохранения и его рекомендации являются обязательными для участников реализации проекта.

В письме Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 02.10.2007 № 7246-РХ «По вопросу реализации пилотного проекта» разъяснено следующее:

Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (ст. 54) определено, что к медицинским работникам относятся лица, имеющие высшее или среднее медицинское образование, диплом, специальное звание и сертификат специалиста, то есть врачи и средние медицинские работники. Согласно вышеприведенному определению младший медицинский персонал учреждений здравоохранения не может быть